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印度外交政策的演变

来源:互联网 责编:大嘴 作者:赵 萍 时间:2005-06-02

西藏自治区党校副教授 

   【内容提要】本文阐述了印度独立后外交政策的确立及发展趋势,分析了印度谋求世界大国地位和主宰南亚地区的外交战略和策略。 

独立初期至50年代的外交政策

   印度以其庞大的权势基值,即居于世界第七位的地理规模,第二位的人口规模,位居世界前列的资源规模以及悠久的历史文化底蕴,一直在谋取大国地位。早在印度独立之前尼赫鲁就对印度未来在世界上的地位做了明确的阐述:“印度以它现在的地位,是不可能在世界上扮演二等角色的。要么做一个有声有色的大国,要么销声匿迹,中间地位不能引动我,我也不相信中间地位是可能的。”(贾瓦哈拉尔·尼赫鲁:《印度的发现》,中译本,世界知识出版社1958年版,第57页。)这一理想确定了印度外交战略的根本目标。同时,他还提出南亚国家关系中印度的大国地位和政治、经济活动中心的使命:“在将来,太平洋将要代替大西洋成为全世界的神经中枢,印度虽然并非一个直接的大西洋国家,却不可避免地将在那里发挥重要的影响。”“在印度洋地区,从东南亚一直到中亚西亚,印度也将要发展成为经济和政治活动的中心。”(尼赫鲁上引书,第712页。)这种论点构成了印度外交的理论基础。尼赫鲁还说过,“如果印度能够发挥它的力量而使其他国家感受它的影响,那是一件好事。”(尼赫鲁上引书,第712页。)言外之意是,印度应该而且必须运用自己的力量对其他国家施加自己的影响。尼赫鲁为印度制定的外交政策可以概括为:主宰南亚次大陆;确立在亚洲的中心地位;争做世界大国。

    虽然尼赫鲁勾画了印度国家未来做一个“有声有色”的大国的蓝图,但独立之初及50年代的印度,经济凋敝,百业待兴,因而无力采取进取姿态。从国际上看,印度1947年获得独立时,战后两个阵营对抗的世界战略格局已经形成,世界开始处于冷战时期。

    面对两极世界的基本战略格局,囿于自身实力,以尼赫鲁为首的印度国大党政府决定在两极对立中采取中立立场,即不依附于任何大国,不参与任何军事集团,在两个超级大国间推行平衡外交,以保留自己的战略主动权;同时主张刚摆脱殖民压迫的亚洲新兴国家和睦团结,以共同抗衡大国特别是西方大国的强权势力。这就是印度的中立不结盟、亚非团结和世界和平的外交政策。

    在这种外交政策的指导下,1947年印度倡导召开了亚洲关系会议;1955年与印度尼西亚共同召开了亚非会议。中印关系也经过了一个“蜜月”时期。1950年印度承认了刚刚成立的中华人民共和国,成为第一个与新中国建立外交关系的非共产主义国家。此后,印度始终主张恢复中国在联合国的合法席位。1954年印度与中国共同倡导了“和平共处五项原则”。印度以“不结盟领袖”和“第三世界代言人”的身份周旋于国际舞台,在全球推行灵活的有效的不结盟外交政策。

    在南亚地区,印度继承和巩固了英国殖民统治者在南亚地区的权利,并把南亚次大陆的邻国看成是印度安全体系的组成部分,进一步积极推进自己的影响。通过对中国的友好关系,印度企图换取中国对印度已非法占领大片领土的承认,并借此抵制中国对次大陆的影响,从而使自己得以放开手脚在南亚谋求领导权。对于巴基斯坦,印度在1947年分治之日即与之发生了战争,结果控制了克什米尔五分之三的土地和四分之三的人口。双方结怨的根本原因在于印度认为印巴分治是人为的历史性错误,印巴本应是一个国家。被寇松称之为“保护国链条”的三个喜马拉雅山国家——不丹、锡金和尼泊尔,印度则仿效英国政府的做法分别与之签订类似的友好和平条约。于是,锡金成为印度的保护国,接受印度外交上的指导,尼泊尔在军事和安全问题上受印度的控制。

    从上可以看出,一方面印度的不结盟政策连同亚非团结和世界和平的全球主义政策,主观上努力树立了道义上和政治上的大国形象,客观上顺应了当年蓬勃兴起的亚非民族独立运动的世界潮流,因而获得第三世界国家的普遍响应和支持,印度也因此获得了较高的国际声誉;同时,不结盟政策维护了印度的独立地位,并从世界各国特别是美、俄和西欧各大国得到较多的经济、技术和军事援助。另一方面,印度对本地区的关注也取得了实际的利益,控制着南亚中小国家,排斥区域外大国的介入。

6080年代的外交政策

    6070年代,印度经济有了一定恢复和发展。60年代中期以来推广的绿色革命使印度实现了粮食自给,经济作物也有了较大增长。印度在一定程度上解决了摩根索所说的“粮食的长期匮乏是在国际政治中永远软弱的根源”的问题(汉斯·J·摩根索:《国家间政治》,中国人民公安大学出版社1990年版,第156页。),这使印度有希望实行积极的外交政策并使它有可能从实力地位出发去实行外交政策。这一时期印度的外交政策一是重点借助同苏联的“特殊关系”,二是开始加强军事力量以实现国家利益。

    此时,国际形势转为对印度有利。中苏关系开始恶化,印度和苏联均因与中国有矛盾而进一步靠拢。苏联为了与美国争夺世界霸权,向中国施加压力,同印度建立了涵盖政治、经济、军事乃至安全领域的特殊关系。苏联把印度视为它在发展中国家中最亲密的盟友和制衡中国的力量。尤其是印度的武器装备主要来自苏联,而正是这些武器装备,才使得印度看起来像一个军事强国。而中国在印巴之间的外交天平也开始向巴基斯坦倾斜。70年代初,中美关系实现正常化,对此非常敏感的印度视之为美—中—巴轴心的形成,印苏两国在战略上进一步靠拢。印度于19706月与苏联签订具有军事同盟性质的《苏印和平友好条约》,苏印两国在战略上的同盟关系由此结成,所谓苏—印和美—中—巴两个轴心对抗的南亚战略格局即由此形成。

    印度开始进一步推进其在南亚的势力范围,并采取强硬手段。印度对华发动了一次边界战争。1962年的中印边界战争以后,印度因在战争中失利而将中国视为对其国家安全的主要威胁之一,因而采取各种战略步骤,以抗衡中国。印度有人开始主张以强大的军事力量为后盾发挥外交的作用,因为“只有以军事实力支持的外交政策才能取得成效”(转引自陈平生:《印度军事思想研究》,军事科学出版社1992年版,第31页。)

为制服次大陆惟一的对手,1965年、1971年印度与巴基斯坦进行了两次战争。第三次印巴战争即1971年的战争的直接后果是东巴成了孟加拉国,巴基斯坦遭到空前削弱,印度成为南亚地区无可争议的大国 。以此为契机,印度确立了地区外交政策的四大目标:(1)增强军事力量;(2)双边主义,即在处理与南亚其他国家关系时,强调仅限于当事国双方,避免有争议问题的国际化,减少第三国的干涉和插足;(3)减少中国的影响;(4)抑制南亚地区的不稳定状况。1975年,印度使锡金成为自己的第22个邦,印度成为南亚次大陆的力量中心。80年代英·甘地提出了被称之为“印度主义”的“英迪拉主义”。 根据英·甘地夫人的阐释,“印度不会干涉这一地区任何国家的内部事务,除非被要求这么做,也不容忍外来大国有这种干涉行为;如果需要外部援助来应付内部危机,应首先从本地区区内寻求援助。”(P.Venkateshwar Rao, Ethnic Conflict in Sri Lanka: India's Role and Perception, Asian Survey,Vol.28,No.4,April 1998.)到拉·甘地时,印度又直接出兵斯里兰卡和马尔代夫。印度强烈反对地区外国家对任何南亚国家内部事务的干涉,追求其在南亚政治舞台上的支配地位和合法性,极力维护其在南亚的地缘政治优势。

后冷战时期的外交政策

    随着冷战的结束,大国的南亚政策有了相应的调整。

    俄罗斯南亚政策的重点是恢复和发展同印度的战略伙伴关系。200010月,印俄总理签署了《战略伙伴关系宣言》。普京表示,印度是联合国安理会常任理事国“强有力和合适的候选国”,双方还签署了在经济和其他领域进行合作的协议,宣布俄印两国必须在打击国际恐怖活动、防务问题和核能源等方面采取共同立场。

    中国的南亚政策是在保持与巴基斯坦传统友好关系的基础上,努力改善和发展同印度的睦邻友好关系。

    美国也在印度会在21世纪成为在世界上有重大影响的政治和经济强国的预测下,从战略高度重视印度,积极调整南亚政策,加强同印度在防务领域的合作,突出经贸关系。美国强调印度在南亚及美关心的全球问题上扮演了“建设性的”角色,视印度为新兴的世界强国而对美国的重要性提高,因而逐渐调整对印政策,通过承认印度在南亚地区的核心地位和在整个亚洲具重要地位来塑造对美有利的地缘战略格局,加强对南亚地区的控制。美国认为,“与一个强大的、拥有核武器的印度之间的战略合作不仅可能为南亚提供一个稳定的局面,而且还有可能有助于在亚洲保持稳定的均势。”(2000113日美军太平洋司令丹尼斯·布莱尔海军上将在新德里的演讲。)印美两国战略思想中的共同点日益增强,印美关系出现了较大的变化。尤其在印度核试验之后,美国对印度的政策也明显有所调整。这集中体现在克林顿20003月的南亚之行上。9月瓦杰帕伊总理进行了回访,双方签署了《印美关系:21世纪展望》等文件,为两国间的新型关系打下了基础,双方强调了在国际新秩序中把对方看作战略伙伴国而进行合作的兴趣。

印度前驻华大使南威哲在总结这一时期印度的外交政策时指出:“在冷战结束以后,鉴于新的现实,我们的外交政策有所调整。我们开始与美国在互相信任并且理解对方关注事务的基础上发展一种新的关系。尽管如此,我们与俄罗斯的战略关系依然是牢固的和多方面的。我们的‘东看’政策已经拓宽;从而与东盟常规交往,并与亚洲区域安全论坛不断增强联系。同样,我们正在重新恢复与欧洲以及我们与西亚、海湾、中亚等远邻地区的传统联系。对于我们的南亚邻邦,我们正在坚定地为我们的共同利益而朝着更大的区域经济合作和一体化迈进。我们与自己最大邻邦中国的关系已经有所改善并且趋于多样化。”(印度驻华大使南威哲在中国社科院亚太研究所发表的演讲,载《南亚研究》1999年第1期。)

冷战后印度的外交政策可称为“由点及面”的全方位大国外交。其外交的“点”,是其梦寐以求的联合国安理会常任理事国席位,为印度成为世界大国作铺垫;其外交的“面”,则是全面改善印美、印俄、印日、印中及印度与伊斯兰世界的关系,推行大国平衡外交。目前,从外交实践看,印美关系明显突破;印俄关系再上台阶;印日关系重新定位;印欧关系持续升温;印与东盟关系深化;印与中亚、西亚关系有所进展;印中关系有所改善。印度也在积极与世界其他强国发展关系:德国已经宣布与印度结成战略合作伙伴关系;法国不但要发展与印度的经济关系,而且要发展两国在军事工业领域的合作。由于与伊斯兰邻国巴基斯坦的长期冲突和敌对,印度多年来一直遭到伊斯兰世界的排斥和冷落。20014月,瓦杰帕伊政府对此采取了突破性行动,印度总理瓦杰帕伊对伊朗进行了4天正式访问。这是自1993年以来第一位访问伊朗的印度最高领导人。这次访问成果颇丰,两国不仅签署了三份谅解备忘录和两份议定书,而且还就印伊两国确立友好合作的“战略伙伴关系”发表了《德黑兰声明》。印度主流媒体普遍认为,瓦杰帕伊的这次访问是“开拓性的”,是印度对伊斯兰世界外交政策的“转折点”。

    全方位的务实外交使印度摆脱了自1998年进行核试验以来在国际社会的孤立状态。

    应该看到,印度在实行全方位大国平衡外交的同时,仍然坚持“实力对实力”的外交政策,其中最典型的是其核构想计划与远程导弹的推出,表明印度想借军事实力实现梦寐以求的大国理想。1974年印度进行了首次核试验,1998年进行了第二次核试验,两次核爆之间相隔了24年之久。但在第二次核试验后仅15个月的时间,瓦杰帕伊政府便推出了“核构想草案”。其主要内容包括:建立“可靠的、最低限度的”核威慑力量;建立“充分的、可抗敌方首次打击、可作战的”海、陆、空三位一体的核力量;印度的核武器将由最高政治领导严格控制。印度“核构想草案”的出台,实际上是向世界宣告,尽管遭到国际社会的严厉谴责与制裁,印度仍将加快核武器和常规武器建设,实现将核能力武器化的目标,尽快解决运载工具问题,全面发展各类导弹技术。

  20015月底,印度的导弹技术发展又迈出了关键一步:外交兼国防部长辛格宣布,印度政府已正式批准研制“烈火”远程导弹的计划。与此同时,辛格还披露,经过两次成功试射的“烈火II”型中程弹道导弹已开始限量生产,印度自行研制的其他几种短程、中程、中远程导弹也将进入生产部署阶段。这些话传达了一个明确的信息:印度决意要建立完备的导弹系统,并藉此为支撑,进而实现成为世界核大国、政治大国的梦想。

在南亚地区,印度把南亚国家列为发展睦邻友好关系的重点,这加重了印度在亚太及印度洋地区的分量,也加强了印度拒绝大国染指南亚事务的能力,保持了地缘政治的优势。

在实行全方位外交的同时,印度的外交侧重点从政治外交为主转向以经济为主,以建立有利于经济发展的外部环境,力争使本国经济融入世界经济发展大潮。

九一一事件后的印度外交

    九一一事件引起了国际社会的急剧震荡和国家间关系的微妙变化。自美国拉起反恐大旗以来,相关国家都力图借机为本国谋取利益。印度也不例外,借此展开了一系列外交活动。印度最初进行了加入美国反恐联盟的外交努力。在美国尚未确定具体的打击方案之前就表示愿向美开放包括机场、港口在内的军事设施,并提供了阿富汗和巴基斯坦部分穆斯林组织的情报。印度的外交意图:一是借此把在克什米尔频繁发生的暴力活动定性为“巴基斯坦煽动的越界恐怖活动”,并进一步借美国之手打压巴基斯坦;二是借此使美国解除因核试验而对印实行的制裁;三是加强印美双方的经济和军事合作。

    在加入反恐联盟的努力受挫之后,从200110月中旬开始,印度转移外交活动重点,力图利用与塔利班的死对头、和印俄保持密切联系的北方联盟的关系,干预未来阿富汗政府的组成,以在阿建立一个亲印反巴的政权。与此同时,印度还和阿富汗的另一个邻国伊朗进行了磋商。1019日,印度宣布向阿富汗提供1.04亿美元的政府信贷,用于阿富汗的恢复和重建。印度的意图十分明显,那就是干预阿富汗未来政府的组成,为拟议中的从伊朗直达印度的天然气管道奠基。

    之后,印度总理瓦杰帕伊于114日至7日访问了俄罗斯。双方领导人就推动双边关系的发展、进一步加强经贸和军事技术合作以及对地区和国际形势等问题达成共识。显然,印度之所以与俄重温旧梦,一是可以得到经济和军事上的好处,二是为了向美国施加压力,谋取战略地位。

    从这个阶段印度的外交活动看,印度以一个大国的形象积极介入国际事务,以其外交政策的灵活性尽可能最大地谋取国家利益。

 

    一个国家的外交政策,既是它的历史、政治、经济、文化和民族精神的反映,又是现实形势的反映。纵观独立以来印度的外交史,其政策具有连续性,主要表现在:

    第一,谋求大国地位。半个世纪以来,印度历届政府都把将印度建成“有声有色”的大国作为奋斗目标,从尼赫鲁的“印度中心”构想,到拉·甘地的“立足南亚,面向印度洋,面向未来,争取在21世纪成为世界性军事强国”,到古杰拉尔的外交新思想,都是一脉相承的。只不过谋求的手段、途径发生了从重道义到重军事再到重经济的变化。

    第二,主宰南亚次大陆。南亚特殊的地缘结构使印度历届领导人在制订地区外交政策时一直把在南亚确立主导地位和势力范围作为其根本目的。南亚总面积不到420万平方公里,占世界总面积的3%。其中印度的面积约300万平方公里,巴基斯坦的面积为80万平方公里,孟加拉国、尼泊尔、斯里兰卡三国的面积加起来也不过35万平方公里,而不丹和马尔代夫则是“袖珍国家”。幅员的巨大差距是南亚地区的一个显著特点。从地理分布来看,印度居于次大陆的中央。由于南亚特殊的地缘关系,小国在地区安全问题上的作用十分有限,这使得印度领导人认为印度的安全利益与南亚地区其他国家的安全利益是一致的,任何对邻国安全与稳定的威胁都被认为是对印度的威胁。冷战结束后,印度对外政策虽然有很大调整,在处理与邻国双边争端中采取积极、灵活乃至宽大的做法,但其地区外交的根本目标没有改变。

    第三,不结盟政策。 外交上实行不结盟政策是为印度大国思想服务的明智而现实的选择,其出发点是冀求在大国夹缝中树立另一股势力并充当头头。历届印度政府在对外关系上,除70年代有几年偏向苏联外,都坚持不结盟的外交政策。这使印度既避免了受集团政治约束,又能在任何时候保持对话,维护了自身在对外关系中的独立自主性,同时也使印度得到更多的实惠。应该看到,不结盟政策有印度在对立的大国集团间周旋和抵御大国涉足南亚的双重作用,因此,冷战结束后世界形势虽然发生了重大变化,但印度仍认为不结盟理想远未过时,其反对外部大国涉足南亚次大陆这一根本目标也始终没变。