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俄军战略领导体制与协调机制

来源:互联网 责编:大嘴 作者: 时间:2007-09-06

经过长期的实践和调整,俄军建立起了高度集中的战略领导体制和总统、总理、国防部三级协调机制。通过分析研究,可以看到:一、俄军现行领导管理体制职能划分明确,减少了需要协调的事务;二、俄军主要依托职能机构、通过赋予其协调权来进行协调,较少成立委员会等专门协调机构;三、俄军协调机制仍不完善,受人为因素干扰较大,协调工作存在较大的随意性和不确定性。

俄军实行高度集中的战略领导体制,同时,在总统、总理和国防部三个层级辅以必要的协调机制。

一、俄军战略领导体制

俄军实行总统通过国防部长领导军队的制度。这是一个高度集中的、以垂直领导为主的体制。与此同时,议会发挥一定的监督作用。

1.总统。俄联邦总统对国家安全保障机关实施总的领导,是国家安全与国防问题的最高决策者,是武装力量的最高统帅。根据《俄联邦宪法》和《俄联邦国防法》,俄总统在战略决策、国家军事组织建设、战争动员和军事力量使用方面享有巨大的权力。这一设置,与俄罗斯实行的“总统共和国”体制(即总统集权制)是一脉相承的。俄罗斯有的专家认为,俄罗斯总统的权力,超过了法国总统和美国总统。例如,在俄联邦执行权力机构中,12个涉及国防、安全、外交、护法类的部(总局),如国防部、外交部、司法部、紧急情况部、内务部、安全总局、对外情报总局、警卫总局等,由总统直接领导,占全部政府部、局的三分之一以上,总理只领导经济和社会类的部、局、署。

2.安全会议。安全会议不是战略领导体制中的一级,而是辅助总统进行安全和国防决策的机关,在战略决策中具有不可取代的作用。安全会议由总统担任主席,设有一位专职秘书。安全会议的常委和委员由总统任命,成员不固定。目前,常委由总理、安全会议秘书、外交部长、国防部长、安全总局局长等担任,委员则包括了几乎所有强力部门的领导、立法和司法机构领导、总统驻各大联邦区代表、总统办公厅主任、科学院院长等人,俄军总参谋长也是委员。安全会议的常设机构是由安全会议秘书领导的秘书处和各种专业局。安全会议的工作机关是11个跨部门委员会,与国防相关的有军事安全、国防工业安全、动员与动员准备、国际安全、信息安全等跨部门委员会。另外,还有一个科学委员会。

3.总理和政府。总理名义上拥有较大的领导国防的权力,但实际上与国防相关的部局均不在他的领导之下。所以,总理所管辖的,只是与经济和社会部门相关的国防事务,包括:制定联邦预算中的国防预算草案;根据国防订货提供武器装备、物资、能源和公用设施;制定国防工业综合体发展规划;制定国家经济转入战时体制计划;制定国家储备和动员储备计划;制定战场建设计划;领导国家动员事务(包括交通动员准备工作、确定联邦权力机关的动员任务,对企业事业单位建立保持动员能力进行监督,规定公民兵役登记、役前训练和军事集训办法);领导民防工作。

4.国防部。国防部是执行权力机关,是武装力量指挥机关。国防部序列按功能和业务分为10个系列:①战斗训练与队务系列,由一名第一副部长领导,下设武装力量战斗训练与队务总局、国防部军事监察署、国防部飞行安全勤务局、武装力量军乐队勤务局、武装力量体育运动委员会;②作战系列,由第一副部长兼总参谋长领导,下辖总参谋部(总参作战总局、总参情报总局、总参组织动员总局、武装力量通信主任局、总参电子斗争局、总参军事测绘局、总参第八局、国防部外事局、国防部第十二总局);③干部与教育工作系列,由一名副部长兼秘书长领导,下辖国防部干部总局、武装力量教育工作总局、国防部国家民役问题局、国防部与立法和执行机关协作方向局;④装备系列,由一名副部长兼武装力量装备主任领导,下辖武装力量装备主任局、国防部汽车装甲坦克总局、国防部军械总局、国防部计量勤务局;⑤后勤系列,由一名副部长兼武装力量后勤主任领导,下辖武装力量后勤参谋部、国防部军事卫生总局、国防部军事交通中央局、国防部汽车道路中央局、国防部导弹燃料和油料中央局、国防部给养中央局、国防部被服中央局、生态安全主任局、国防部后勤订货供货统一中心、铁道兵司令部等;⑥营房系列,由一名勤务主任领导,下辖国防部基本建设组织计划中央局、国防部合同建设与投资局、国防部公寓运营总局、国防部住宅纲要实施局、国防部军队建筑安装局、国防部国家设计建筑监督署、国防部国家技术监督署等;⑦财务系列,由一名勤务主任领导,下辖国防部财政经济总局、国防部文职人员劳动和工资局;⑧总务系列,由国防部长办公厅主任领导,下设国防部国际军事合作总局、国防部总务局、国防部新闻和社会联络局、国防部财务监察署、国防部办公厅、国防部接待室等;⑨行使政府职能的部门系列,包括国防订货联邦总局、军事技术合作联邦总局、技术与出口检查联邦总局、特种建设联邦总局;⑩军种和独立兵种领率机关,包括陆军总司令部、空军总司令部、海军总司令部,战略导弹兵司令部、太空兵司令部、空降兵司令部。在这10个系列中,军种和独立兵种领率机关不属于国防部本部机关;行使政府职能的系列分别直属国防部长,没有也不需要一个抓总的领导。

国防部的决策方式是召开国防部部务会议,必要时,部务会议还可与联邦各部和其他执行权力机关举行联席会议。

二、协调机制

俄军战略领导层级的协调机制,主要是在总统、总理、国防部三个层面运作。

1.总统级协调机制。总统级的协调机制,是围绕战略决策的制定而对各权力部门的意见和立场进行协调的机制。这一级的协调由安全会议主持。从这个意义上讲,安全会议是凌驾于各权力机构之上的跨部门协调机构。

从俄《安全法》的规定和安全会议的实际运行看,俄罗斯安全会议拥有的权力比美国的国家安全委员会还要宽泛,其工作范围涉及到所有政府部门以及总统办公厅。

以科科申担任安全会议秘书期间主持制定俄罗斯核政策的过程为例。在这一政策制定过程中,进行了三方面的决策准备:一是安全会议跨部门委员会和安全会议机关吸收各领域的学者,对核政策进行了两年多的研究,为决策提供了理论准备;二是科科申组织总参谋部(主要是总参作战总局)和国防部装备主任局进行了大量的部门间协调,统一意见,为决策扫除了部门障碍;三是根据总统命令成立了由俄罗斯科学院副院长拉维洛夫院士领导的专门委员会,为最后形成安全会议决议提供了专家意见。在此基础上,安全会议于1998年7月召开会议,确定了俄罗斯核力量的使命和任务、使用核力量的条件、核力量的编成、数质量要求和发展方向。叶利钦总统最后批准了《俄联邦核遏制政策基本原则》文件。这一决策过程说明,协调部门意见是不可忽视的重要环节。

2.总理级协调机制。总理级的协调,主要是围绕资源配置而对国防部和其他经济部门的关系进行协调。主要是在两个方面:预算,军工生产与订货。

政府在预算编制和预算执行这两方面都要进行协调。基本的流程是:由总参谋部和国防部财政经济总局会同国防部其他总局和局,制定联邦年度预算草案中国防开支的提案。其中,总参谋部负责提出需求;国防部长将军事预算提案提交联邦政府;财政部通过平衡收入与支出,制定出包括军事预算在内的财政预算草案,于每年第四季度提交国家杜马审议。国家杜马于第二年年初批准年度联邦预算,经联邦委员会同意,总统签署后以预算法的形式颁布执行。联邦财政部国库总局根据预算进行拨款;国防部财政经济总局负责预算资金的分配和划拨。由于2002年以前俄军在长达10年的时间里始终处在财政保障不足的情况下,不仅预算往往只有申请经费的一半或三分之一,就是已经批准的预算,也不能按时拨到国防部。国防部花了大量的时间进行协调。事实证明,找总统协调不如找总理。总统下达的指示,政府(主要是财政部)要么阳奉阴违,要么打折扣。而直接找总理,在他应允之后再与财政部长或副部长交涉,效果比较好。这也说明,俄军在这个问题上没有形成稳定的协调机制。据曾担任过安全会议秘书的科科申介绍,在他当年担任国防部第一副部长(文职)期间,国防部设有专门的机构,与总统、总理和第一副总理保持直接联系。现在,国防部内设有与立法和执行机关协作方向局。

在军工生产与订货方面,政府设有军事工业委员会,由伊万诺夫(政府第一副总理兼国防部长)担任委员会主席。这个委员会2006年3月新设立,取代了1999年成立的军事工业问题委员会。最大的区别是,这个委员会有了固定人员,委员会副主席享有部长地位。委员会的主要职责是,与工业部、原子能署、航天署等政府部门和军事企业进行协调,解决军工综合体的管理问题,与经济发展与贸易部协调,解决国防订货问题。

在切尔诺梅尔金当总理期间,曾经设立过总理军事总顾问,并有一个工作班子。曾任国防部副部长的米罗诺夫上将担任总顾问。这个职务的设立有助于提高总理协调解决军队问题的质量。但是后来这个机构撤消了。

3.国防部长级协调机制。国防部长级的协调机制包括两个方面。一是牵头协调政府各部和各联邦主体执行权力机关在国防方面的活动,协调除武装力量之外的其他部队完成国防任务的活动,包括协调其他强力部门部队的建设与使用,在其他强力部门参与下制定武装力量使用计划、动员计划、装备计划等,协调其他强力部门部队的编成、结构与人数,协调它们的训练,协调它们的武器订货工作,制定统一的军事技术政策并协调其执行。目前国防部体系内存在的国防汀货联邦总局、军事技术合作联邦总局。是两个行使政府职能的机构,原先都是委员会。这两个机构有助于国防部在订货和武器贸易方面行使协调职能。二是协调国防部内部的关系,主要是与总参谋部的关系。客观上,总参谋部的地位高于国防部下属的其他部门,国防部协调其他强力部门的工作相当一部分也要由总参来完成,这就造成了俄军总参谋部在国防部系统中的特殊地位。科科申就指出,国防部与作为其组成部分的总参谋部之间,是一种协调关系。总参的这种特殊地位在原先的《国防法》里就有反映。原先的《国防法》规定,总统通过“国防部和总参谋部”指挥武装力量,总统批准“国防部和总参谋部”条例。2004年的《国防法》修正案则改为:“总统通过国防部指挥武装力量”,“总统批准国防部条例”。通过修法,俄军把总参谋部的地位降了下来,使之在法律地位上真正成为了国防部的一个下属部门。同时,还把总参承担的若干行政职能转移到了国防部,使总参成为一个以战略计划为主的指挥机关。总参谋长从属于国防部长的关系一旦真正形成,无形中就减少了许多协调量。

三、几点分析

1.高度集中的、以垂直体系为主的领导管理体制,明‘确的职能划分,减少了需要协调的事务,缩小了协调工作的涉及面。协调,是指横向关系。它一般发生在三种场合:一是所涉及的事情本身就是跨部门、跨机构的,比如重大的战略性、全局性决策问题,以及预算形成与分配、国防订货等综合性事务;二是机构设置不科学,该垂直的不垂直,该隶属的不隶属,该划清职能的不划清,从而产生了许多不该产生的协调关系;三是有法不依,造成了许多无谓的协调工作。

俄军的领导管理体制,是以垂直关系为主的、高度集中的体制。总统对国防和军队的领导高度集权,直接领导所有国防和护法部门,还可以任意撤换总理,这种体制至少消除了总统和总理在国防与军队问题上的协调问题。总统层级上的协调,比如由安全会议出面进行的战略决策制定过程中的协调,属于必要的协调。由于安全会议的特殊地位,此种协调得到了充分的资源保障。加上安全会议的架构完整,也给协调提供了组织保障。

总理层级上的协调涉及国防部与政府其他经济部门的关系,是不可避免的协调。总的来看,协调难度大一些。主要原因在于,总理对国防部没有领导关系但他手里掌握着资源。国防部长为获取资源则必须接受总统和总理的双重领导。这就使上下关系复杂化了,协调起来随意性也比较大,效果也会因人因时而异。最近,普京任命国防部长伊万诺夫担任第一副总理,又成立了新的军事工业委员会,由伊万诺夫担任主席,国防部序列里又设有国防订货联邦总局和军事技术合作联邦总局,从而使国防和军工问题的大权集于伊万诺夫一身,有效地减少了这方面的协调量。

国防部的协调。如上所述,2004年立法调整了国防部长和总参谋长的关系,消除了事实上存在的“大小王”现象,国防部长真正形成了对国防部所有机构的“一长制”垂直领导,过去存在的许多需要协调的问题现在消失了。还有一个做法是,俄国防部机构设置,除军兵种司令部和行使政府职能的部门系列外,按职能划分了8个系列,这8个系列的领导人均是副部级(勤务主任和办公厅主任属副部级),这种做法缩小了协调工作的涉及面,减轻了工作难度,有许多协调事务在同一系列中就能得到解决。

2.通过赋予职能机构以协调权的方式,依托职能机构进行协调,较少成立委员会等专门协调机构。如上所述,俄军以条条为主的机构设置,以及条条之间比较清晰的职能划分,减少了协调工作的需求。但是,协调工作毕盍是客观存在。军队不同职能机构之间、强力部门之间、军队和地方之间,不可避免要发生关系。如何解决呢?与其他国家在军队领导管理体系中成立大量委员会的做法不同,俄军较少成立委员会。在俄国防领导体制中,除了安全会议、军事工业委员会外,其他负有协调责任的委员会很少。俄军解决协调事务的主要途径是赋予职能机构以协调权。也就是说,尽量用行政手段解决协调问题。例如,在《国防部条例》中赋予国防部协调其他强力部门活动的大量权力,在《总参谋部条例》中赋予总参谋部协调制定武装力量使用计划、动员计划和战场建设计划的权力,组织武装力量与其他军队执行国防任务时的协作等权力。

较少成立委员会,不是不成立委员会,也不是放任委员会低效率运作。从本文提到的两个委员会看,安全会议是一个非常有效的工作机构,有一整套运作流程,有一系列法规规则,有一个完整的班子,也非常有权威。政府下属的军事工业委员会,是针对原先的军事工业问题委员会仅仅是一个会议决策机构、效率和决策质量都有问题而设立的,可以说是另起炉灶。近期内就要拿出完整的规范性法律文件,来保障该委员会的工作。

3.由于协调机制不很发达,人为因素干扰较大,带来了协调工作的随意性和不确定性。这个问题主要表现在总统级和总理级。俄罗斯安全会议作为一个极为重要的机构,至今没有一部专门法律来规范它,只是在《宪法》中有所提及,在《安全法》有一系列相关条款。所以,俄罗斯有的专家称,有关安全会议的法律规范还比较薄弱,有法律上的模糊之处。从安全会议的运作实践看,人为因素的作用很大。强势人物、总统信任的人当安全会议秘书时,安全会议的作用就发挥得大;反之,作用就小。第一副总理兼国防部长伊万诺夫当年担任安全会议秘书时,安全会议的作用非常引人注目。远比现任安全会议秘书、原外交部长伊万诺夫影响大。

在国防部与政府机构的关系上也是如此。如前所述,由于总理领导国防的职能规定得模棱两可,国防部长为了获取资源,与作为直接领导的总统打交道,还不如与总理打交道。因为总理说话,那些经济部门的领导听。

这就带来了协调工作的随意性和不确定性。可以说,协调关系本来就比指令关系不确定性大,容易受到人为因素干扰。如果协调机制不规范,就会放大这种随意性和不确定性。

总的启示是:首先要通过科学的机构设置和职能划分,尽量减少需要协调的事项,以提高工作效率;尽量依托职能机构、依托既有的指挥、隶属、协作关系来完成协调事宜,协调机构并不是越多越好;必须成立协调机构时,应科学赋予职能,精心设计工作流程,充分发挥协调作用,提高协调工作的确定性和效率。(陈学惠 作者单位:军事科学院世界军事研究部)

(来源:《外国军事学术》 2006年第10期)