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美国军事情报机构的“旋转门”现象

来源:当代世界 责编:ldzldz 作者:宋世锋 时间:2009-05-17

自20世纪80年代以来,美国大力推行军事和情报机构私有化改革,在持续缩减军队规模的同时,把大量原来隶属于军队的职能转化为商业合同,外包给私人军事和情报公司。“9·11”事件发生后,这种私有化改革更是发展到史无前例的地步,而且不再局限于军事部门,就连被视为私人禁区的情报部门也实行了大规模的私有化。伴随着私有化改革,美国军情部门和私营部门在人员上相互渗透的“旋转门”现象也发展到极致,动摇了美国军事和情报政策的独立性,模糊了公共利益和商业利益的界线。
  
  军情商“旋转门”的特点
  
  “旋转门”是指公务人员离开政府到私营部门工作,并通过在政府中供职时得到的知识、特别途径或人脉影响获益;私营部门高层人员也随着换届选举等机会加入政府,并可能做出有利于前雇主或未来雇主的决策。“旋转门”广泛存在于各国政府部门,在美国表现得最为明显,特别是美国的军事情报部门,更是“旋转门”现象的重灾区。美国社会学家赖特·米尔斯在其著作《权力精英》中,将旋转循环的商界高层、政治家和军事领袖称为美国的“权力精英”,认为他们才是真正掌握国家权力的人。
  美国自独立战争时起,就注意利用私营部门的力量补充军事和情报机构的不足,军情界和私营部门的人员交流也因选举等因素而频频发生,但总体来说早期这种军情商人员交流的规模并不太大。虽然艾森豪威尔等人早就对“军工综合体”发出过警告,但他主要指的是商业利益和军事政策相互交织,企业有可能“绑架”政府决策,并没有专门针对“旋转门”现象。然而,自从美国新保守主义思潮兴起并与新自由主义经济政策结合在一起之后,“市场原教旨主义”观念成为里根以降各届政府的指导思想,特别是在小布什任职的8年时间里,意识形态和“反恐战争”等因素相互交织,把军事和情报机构的私有化推到史无前例的地步,催生出上万亿美元的私人军事和情报市场。
  军事和情报机构的私有化与普通部门相比,利润更高,周期更长,更具隐秘性,而且很多业务基于专业技术或国家安全等理由,不公开招标竞争,外人很难在该行业内发展关系。而军事和情报机构的政府高官离任后,依然拥有高级别的“安全检查”(Security Clearance),这对私营企业来说可谓是无价之宝,没有它或者级别不够,根本不可能了解和竞标某些机密合同。此外,离任官员拥有丰富的人脉关系,不少人原来就负责审批政府合同的发放。因此私营部门对于这样的离任官员“求贤若渴”,要想获得军方的合同,就必须进行“战略聘用”,这已经成为该行业的潜规则。从政府方面来说,美国在军事和情报机构推行私有化改革以来,强调在政府管理中借鉴现代企业管理方法,同时军事和情报工作对技术的要求越来越高,很多先进的军事、情报技术掌握在企业手里,拥有现代管理手段和先进技术知识的私营部门高层人员成为军情部门官员的理想候选人。这两种需求结合在一起,加快了“旋转门”的转动速度,“权力精英”们在军事和情报私有化改革中如鱼得水,进一步加强了对国家政策的影响。
  
  “旋转门”发展速度惊人
  
  美国审计署2008年5月发布的一份报告显示,从2004年到2006年,有2435名前五角大楼官员被52家主要防务承包商聘用,其中7家大型公司聘用的人数就达1581人。报告估计至少有422人从军界进入企业界之后,跟从前所在的部门进行业务往来。美国法律要求前国防部官员离开政府之后,在两年内有义务把与承包商有关的工作报告政府,承包商也需把雇用前国防部官员的情况报告给五角大楼。然而审计署发现,承包商严重隐瞒实际雇用数字,他们报告的数字仅为1263人。由于情报部门的相关资料难以获取,而且外界很少了解情报部门私有化状况,审计署没有对情报部门进行调查,不过情报官员离任后加入私营部门是极为普遍的。
  在受关注度比较高的高级官员中,2002年时在参谋长联席会议任职的5名军方高级官员离开军界之后,全部加入到私营部门,而雇用他们的5家企业毫无意外地全部属于私人军事和情报公司。一些大型私人军事和情报公司里充斥着前军事和情报官员,美国情报部门大承包商博思艾伦公司的先后三任副总裁都曾担任过美国情报机构主管,其中包括克林顿时代的中情局局长詹姆斯·伍西。前CIA(中央情报局)行动处负责人科弗·布莱克辞职后,被聘为“黑水”美国分公司副总裁。国家安全局(NSA)和私营部门的关系更加密切,前NSA局长威廉-斯图德曼目前是诺斯罗普·格鲁门公司的副总裁。至于“下海”的中层官员,更是数不胜数。加入私营部门的离任高官还经常被任命为各种顾问委员会的成员,这种委员会影响力非常大,他们提出的建议经常会被政府采纳,从而在政商两界创造出一种具有共同价值观、共同思考方式和共同经济动机的共同文化。
  “旋转门”是双向的,每当政府换届选举,私营部门高层人员出任军事和情报界高官的例子比比皆是,小布什当政的这八年时间最为明显。小布什上台后,在一年半时间里就任命了32个军事承包商高管担任政府高官。作为最有权势的副总统,迪克·切尼曾担任过哈利伯顿公司的总裁,这种角色转换不仅给他本人赢得巨额收入,也使哈利伯顿获得大宗的五角大楼合同。拉姆斯菲尔德出任国防部长后,任命诺斯罗普·格鲁曼公司副总裁希姆斯·罗奇为空军部长,通用动力公司执行官高登·英格兰为海军部长,安然公司副董事长托马斯·怀特为陆军部长,这是美国有史以来首次全部利用国防承包商的管理人员担任陆海空三军领导人。
  在布什政府时期,美国军事情报界的“旋转门”还出现新趋向,即军方和私人军事和情报公司合谋“制造共识”,影响公众舆论。五角大楼早在“9·11”事件发生之前,就开始打造宣传工具,吸引拥有“关键影响力”的人,为拉姆斯菲尔德最关心的问题制造舆论支持。2002年初,五角大楼开始制定入侵伊拉克的详细计划,在舆论上要求取得“信息主导权”。当时美国各大电视台都在招收退役军官担任军事分析家,五角大楼从媒体的“军事分析家”中物色了70多人,定期沟通,共同影响舆论。这些人大多与私人军事和情报企业有联系,有些人是企业高级管理人员,或者为军事情报产业的院外游说集团工作。对于这些分析家来说,加入到五角大楼的这个计划就有了与高级官员接触的机会,这对于未来争取国防承包合同是非常有利的,而且还能争取公众支持战争,双方一拍即合。这些五角大楼的传声筒占据了媒体制高点,使得不同的声音很难发出来。
  在美国军情商界的“旋转门”中,不少人是数度往返的常客,爱德华·阿尔德里奇就是一个典型例子,他曾经在里根政府中当过空军部长,之后到麦克唐纳~道格拉斯公司和美国宇航公司担任高管。小布什上台后,他再度进入五角大楼,担任负责采购、技术和后勤的国防部副部长。阿尔德里奇2003年退休,旋即成为洛克希德·马丁公司董事,他在退休之前一个月,授予洛克希德·马丁公司总额30亿美元的F/A-22战机制造合同,一直有人批评该合同报价过高。他还被布什任命为空间探索委员会主席,该委员会为美国航空航天局(NASA)确定发展方向。他在担任空间探索委员会主席期间,提出要把NASA的很多职能私有化,如果这一建议付诸实施,作为NASA最大承包商的洛克希德·马丁公司无疑会成为主要受益者。
  
  针对“旋转门”的法律困境
  
  美国不乏对“旋转门”进行监督管理的法律制度,但漏洞很多,实际上没有什么制约力。
  早在1969年,美国就开始制定法律,监督前政府官员的行为,五角大楼官员在离职两年内需要自行上报与国防承包企业的工作关系,相关企业每年也需要报告雇用前政府官员的情况,但这种自律行为规范性不强。1978年10月,美国制定《政府道德法》对“旋转门”做出新的限制,其中最重要的部分是规定对GS-17级以上高级公务员离任后实行为期一年的冷却期,禁止他们以私人雇主的名义同其服务过的政府部门签订合同,并禁止前高级联邦官员在其离开政府一年内为任何事务游说其前机构。
  里根政府时期,大量私营部门高层人员出任政府要职,同时忽视了行政部门官员应该遵守的行政规则和道德限制的问题。时任副总统布什曾提出过新的《道德改革法》,国会也予以通过,但是里根总统否决了该法案,理由是它使政府录用急需的人才更加困难。老布什总统就任总统后,大幅修订《1978年政府道德法》,并制定《1989年道德改革法》,不过只对有关“旋转门”的条款做了小幅调整,并首次增加了对前国会议员和雇员游说国会的限制。
  克林顿政府上台伊始,就以行政命令方式颁布《道德操守承诺》,规定政府高级官员在离任5年内不得向曾任职机关的任何雇员进行游说,亦不得向他们本人在任职高级人员期间,曾承担重要统辖职责的任何机关的雇员进行游说。1995年,美国国会制定新法案,废除了自行上报的要求,规定前政府采购官员在离职一年内不得与某些承包商存在雇佣关系,并对承包商的雇工情况做出限制。1996年通过的《联邦采购改革法案》对加入到私营部门的前政府官员行为也做出一定的限制,防止他们利用先前的工作关系帮助私营部门影响政府采购过程。
  对于私营部门高层人员出任政府官员,相关的法律约束较少,如果这些^进^到政府部门后,需要接触服务的私营公司时,按规定应该就此问题提请本部门的道德官员或者其他官员进行评判,同时应该把该项事务交由另外的人处理。同时,这类官员应该公开本人及亲属的财政状况,高级的行政人员的财政状况不仅要登记在册,还要公之于众。
  虽然美国的立法很详细,但是存在很多弱点和漏洞。首先,这些法律缺乏专门的监督实施机构,没有人因为违反“旋转门”法律规定而受到起诉。其次,虽然法律规则很详细,但有些概念没有进行明确界定,如按规定前政府官员加入私营部门后,不得就原政府部门监管之事和前同事接触,这里的接触就是一个很难界定的情况,法律没有作明确说明何种接触不符合规定。第三,“旋转门”法律存在很多空子可钻,如法律虽然规定离职官员在一定时间内不允许游说政府中的前同事,但委派他人代为游说并不受到限制。因此,针对“旋转门”的立法实际上没有什么效力。
  非政府组织“政府监督计划”(POGO)评论说:“在采访了政府官员并且重新审视了‘旋转门’法案之后,POGO的结论是,联邦利益冲突法是一团乱麻。”
  
  结论
  
  军情商界的“旋转门”现象在美国争议很大。支持者声称,私营公司为军事和情报部门提供了一个具有竞争力的市场,既降低了政府开支,又提供了所需服务,从而增强了政府的效率。从这一方面看,有专长者旋转进出于公私领域能够促进防务技术的发展,同时为政府节约了开支,因而没有必要对他们的活动做出限制。市场竞争的压力会使私营部门良性发展,它们雇用前政府官员没有任何不当。另外,政府和企业界人才流动能够使政府雇员安心于低收入的工作,因为他们知道在退出政府后可以在企业界找到更好的工作。而且大批官员加入私人军事和情报公司,有助于使这些公司更具有公共服务特色。
  反对者则认为,政府高官频繁往来于政商两界,即使不违反法律和道德准则,但不符合利益冲突原则,可能会对政府的采购行为造成负面影响,并使其就职的私营部门获得非正常优势。非政府组织“公职人员廉正中心”指出,由于私营部门和军情机构的关系过于密切,实际上形成了一个“影子五角大楼”,私营部门能在事实上行使这些机构的某些职能,利用特殊关系压制正常竞争,甚至影响到国家政策,导致军情机构和商业界的利益交织在一起,有时很难分清一项政策是由军情机构所推动,还是受企业推动。
  虽然美国对于“旋转门”存在不同看法,但由于军事和情报部门具有特殊性,对技术和安全的要求都非常高,又常常游离于公众视线之外,故而这些部门的“旋转门”现象不仅很难杜绝,而且可能伴随安全形势的变化而扩大。军情商界“旋转门”现象最为严重的布什政府对此也感到担忧,拉姆斯菲尔德在任期间,曾要求国防部法律顾问办公室调查有关“旋转门”和利益冲突问题。白宫曾经发布行政命令,对内阁高级官员投身承接政府合同的私营企业做出更为严格的限制,但这些措施效应都不理想。
  新任美国总统巴拉克·奥巴马当选后,便打开了军情商界的“旋转门”。他提名担任国家安全顾问的前海军陆战队上将詹姆斯·琼斯2007年退役后,先后成为波音和雪佛龙等大公司董事,即将出任情报总监的前海军上将丹尼斯-布莱尔2002年退役后,成为F-22战斗机项目分包商EDO公司的董事,并担任美国智库“国防分析协会”的主席,而接替拉姆斯菲尔德担任国防部长并被奥巴马留用的罗伯特·盖茨也曾兼任数家私营企业董事。“旋转门”现象对美国未来的军事和情报政策必然产生重要影响,值得认真关注。