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美印军事合作及其制约因素

来源:国际问题研究 责编:ldzldz 作者:赵青海 时间:2009-04-25

【原文出处】国际问题研究
【原刊地名】京
【原刊期号】20085
【原刊页号】22~27
【分 类 号】D7
【分 类 名】国际政治
【复印期号】200812
【英文标题】Military Cooperation between U.S. and India and Its Restricting Factors
【作 者】赵青海
【作者简介】赵青海,中国国际问题研究所副研究员。
【内容提要】军事合作是美印两国关系发展中具有标志性意义的重要组成部分。进入新世纪以来,伴随美印战略伙伴关系的逐步确立,双方在军事防务领域的合作进展迅速。但与此同时,制约双方军事合作发展的因素依然存在,这反映了美印战略伙伴关系亦有其局限性。
【摘 要 题】国际关系
【关 键 词】美国/印度/军事合作
【正 文】
    [中图分类号]D871.223.51 [文献标识码]A [文章编号]0452 8832(2008)5期0022—06
    一、美印军事关系的新发展
    冷战期间,为了遏制苏联的扩张,美国与巴基斯坦建立了军事同盟关系。印度为避免卷入东西方阵营的对抗选择了不结盟政策。但在1971年,印度与前苏联建立了具有军事同盟色彩的战略合作关系,在安全利益上与美国发生冲突。在此背景下,尽管冷战时期美国也曾向印度提供军事援助,但这种援助是有限的,不时受各种事件的影响而中止。冷战结束后,美印开始寻求改善双边关系。1995年1月,美国国防部长佩里访印,两国签订了《美印防务关系协议》,规定除了在军品生产和研究上进行合作外,还将进行军职人员和非军职人员的交流。1998年印度进行核试验后,美国对印度实施了一系列经济和军事制裁,两国关系跌入谷底。但此后,美国开始重新认识印度在亚洲的地缘战略地位和大国潜力,着手修复与印度的关系。2000年,时任美国总统克林顿对印度进行了历史性的访问,与印度签署了《印美关系:21世纪展望》这一指导21世纪印美关系的框架性文件,从而确立了美印“持久的、政治上有建设性、经济上有成果的”新型伙伴关系。同年9月,印度总理瓦杰帕伊回访美国。美印两国开始在反恐、联合国维和行动等方面进行积极的合作。作为回应,美国开始放松对印度的经济制裁,部分恢复了对印武器装备零部件的供应和同印度的军事交往。美印关系开始走出因印度核试验导致的阴影,进入新的发展阶段。
    布什政府上台后,更加强调同印度进行战略对话的重要性,认为印度是“具有全球性地位的新兴大国”,是维护亚洲安全的关键因素。印度人民党政府也大力拓展与美国的关系。2001年5月1日,布什政府宣布新的导弹防御计划后,国际社会一片谴责之声,印度政府却宣布理解和支持美国的这一决定。“9·11”事件后,印度表示支持美国打击恐怖主义,布什总统于当月解除了因印度核试验而对其实施的经济和军事制裁。此后,印度对美国的反恐战争不仅给予了外交和道义上的支持,而且还在一些实质性问题上和美国进行了密切的合作,如印度海军为美国军舰通过马六甲海峡、支援在阿富汗的“持久自由行动”提供护航巡逻;若干美国军舰使用印度港口设施停泊、休整。两国关系迅速升温。2004年1月,美印达成“战略伙伴关系后续步骤”,主张在此框架内加强两国在民用核能、空间技术和高科技领域的合作。2005年7月,印度总理曼莫汉·辛格同美国总统布什签署了联合声明,决定把两国战略伙伴关系推向全球伙伴关系的新阶段。伴随美印关系不断升温,美印两军交流合作取得突破性进展。
    (一)两军高层互动频繁,军事磋商与合作逐步机制化。进入新世纪后,美印两国国防部长和高级将领交流频繁。仅2007年以来,美海军作战部部长米歇尔·马伦、太平洋战区司令部司令基廷、国防部长罗伯特·盖茨相继访问印度。美印在军事领域已建立起多层次对话机制,如副国防部长级防务政策小组,下设防务联合工作小组、联合技术小组、军事合作小组、国防技术安全小组等,这些小组每年举行一到两次交流活动。2005年6月,印美签署了《美印防务关系新框架》,对未来10年的两国军事合作进行了规划,内容涉及联合军演、合作研发和生产武器装备、人员培训与交流等方方面面。2007年7月,美国防部国防安全合作局局长杰弗里·科勒中将在访问印度期间透露,美国防部与印度内阁国防安全委员会商讨签订双边后勤支援协定的谈判已进入最后阶段。根据该协定,未来两国将在互利互惠的基础上为对方军队提供各种后勤保障。例如,以无现金交易模式为对方战舰和战机提供加油等支援,然后等到年底统一结算。该协议一旦达成,两国未来将可以在全球任何需要的地点互“借”对方的军事装备,而不必从本土进行远程运送。
    (二)联合军事演习规模扩大。从上世纪90年代开始,美印在印度洋海域、马六甲海峡、印控克什米尔地区以及阿拉斯加等地多次举行联合军演。参演兵力涉及两国诸军兵种,演习科目逐步增多,规模不断扩大。其中,始于1994年的美印“马拉巴尔”系列海军演习最具代表性。该演习每年进行一次,且从双边发展到多边。2007年9月在印度洋举行的“马拉巴尔—2007”五国联合军事演习中,美国、印度、澳大利亚、日本、新加坡共出动20000多人、28艘战舰、3艘航母和150多架各型战斗机。2008年8月,印度空军将第一次与北约及其他美国盟国的空军参加在美内华达州的内利斯空军基地举行的“红旗”空战军演。该军演训练飞行员在实战环境下的作战能力,它将是印度参加美国主办的军演的最高等级,表明美印军事关系已发展到新的层次。在各种演习中,美十分重视加强印军与美军的协同作战能力。2004年,美海军首次为印度舰艇安装了“联合战区信息交换系统”,实现了战术情报共享,提高了参演部队的态势感知和信息互通能力。在2007年“马拉巴尔”演习期间,印度采用了北约的作战程序。美国甚至允许印度海军进入其中心卫星系统,使双方舰艇能相互交换音频、视频数据。
    (三)美国对印军售质量升级。美国已同意售印E-2C“鹰眼”预警机和P-3C“猎户座”海上反潜巡逻机以及F-16和F-18高性能战机等先进装备,并考虑出售早期预警机和“爱国者”防空导弹系统、宙斯盾舰载反导系统。2007年1月,美国向印度移交了排水量为1.7万吨的“特伦顿”号两栖运输舰。该舰具备很强的远洋运输能力,可运送1000名士兵或物资连续航行7700海里,也能搭载SH-60“黑鹰”直升机和“海鹞”垂直起降战斗机,执行侦察或攻击任务。“特伦顿”号使印度海军远洋两栖作战能力得到质的提升,印度政府将“特伦顿”号加入印度海军视为美印战略关系发展的重要标志和象征。2008年初,印度从美国洛克希德·马丁公司购买了6架新型C-130J运输机,共10亿美元。这是迄今为止美印之间最大的一笔军火交易。目前,印度正与美国商谈购买具有反潜能力的P-8i远程海上侦查巡逻机,总价值约20亿美元。
    (四)美国逐步解除对向印度出口高技术及民用核能技术的限制。为向印度示好,美国改变对印度高技术出口的既定政策,简化出口管制程序,放宽或解决出口管制限制,使美国与印度高技术合作步伐明显加快。2002年11月,美商务部与印度外交部根据布什总统和瓦杰帕伊总理达成的协议,成立了“美印高技术合作小组”,作为讨论高技术转让问题的常设机构,其主要任务是确定促进美印高技术贸易的具体步骤,推动美印双边战略贸易。2003年2月,两国政府谈判达成“美印高技术商业原则声明”,内容包括美审查出口许可证的程序和政策,以扩大印获得美两用物项和技术;降低或取消美向印出口高技术的关税障碍;合作解决扩散关切,加强出口管制制度。2005年7月,美印签署16项高技术合作协议,全面启动两国在高技术领域的合作。2006年3月布什访问印度期间,美同意向印度出口2套精密设备,用于印度“月球-l号”探月计划。在民用核能领域,根据2006年3月美印两国签署的民用核能合作协议,美国将在印度未签署《不扩散核武器条约》情况下,为印度发展民用核能提供核燃料和技术支持。这标志着美国正式承认印度的核武器国家地位。美国放松对印度的高技术和民用核能的出口限制,将为印度利用这些先进技术大幅提高弹道导弹能力、扩充核武库打开方便之门。
    二、美印加强军事合作是各取所需
    在美印军事关系中,美国处于强势、主动的地位,试图利用军事合作来拉拢影响印度,实现其全球和地区战略目标。
    (一)将印度崛起纳入美战略轨道,利用印度制衡中国。近年来,印度经济增长强劲,成为亚洲一支重要的新崛起的力量。美国日益看重印度大国地位和地缘政治作用,将印度视为改变亚洲力量对比,平衡中国崛起,推动全球民主化,反恐和反扩散的战略伙伴。美国明确提出将“帮助印度成为21世纪的世界大国”,这其中“包含军事含义”。与此同时,美也将印度视为“处于战略十字路口”新兴大国,即认为印度的未来战略走向并不完全明朗。加强与印度的军事合作,既可提升印度的军事力量,充实美印战略伙伴关系的内容,也可将印度崛起纳入美战略轨道,把印度改造成美国的战略伙伴,使印度服从服务于美国的战略利益。此外,还可以离间印俄传统关系,削弱俄罗斯在印度的影响。在美印发展战略伙伴关系中,制衡中国是一个重要的考量因素。尽管美印官方通常回避公开谈论这一问题,但中国因素却无处不在。印度前驻美大使拉立特·曼辛格指出,美国认为对其构成长远威胁的只可能来自中国,而印度也认识到与其有边界争端的邻国的经济与军力增长快于自己。“中国如宴会上的幽灵——没有人愿谈论的不言明的存在。”① 美国一些官员希望建立美、印、日、澳四国军事联盟,两国战略家谈论建立“亚洲版的北约”,目标无不主要针对中国。
    (二)争取印度在地区和国际安全事务中发挥伙伴作用。由于美长期过度战略扩张及世界多极化的发展,美国依靠自身力量主导世界秩序已力不从心,因此需要借助盟国和伙伴的力量。美防务战略的一个主要目标是建设所谓的“伙伴能力”,让“新的伙伴协助它完成令人气馁的战略任务”。美国前国务卿鲍威尔曾表示,“印度拥有帮助维护广袤的印度洋及周边地区安全的能力”。美国发展与印度的军事合作,就是希望印度能更好地发挥伙伴作用。在亚洲,美国希望印度帮助完成的任务包括:“维护海上通道安全,继续支持在阿富汗的行动,平衡中国日益上升的实力,威慑朝鲜和中国的挑衅,保护在中亚的能源利益”。美国希望通过军售和联合军演等提升印度的海上作战能力,使印度能够确保印度洋海上通道及关键阻塞点,特别是从霍尔木兹海峡到马六甲海峡的海上通道的安全。此外,美国希望通过加强与印度军事接触,最终在救灾、人道主义干预、维和与冲突后重建,甚至包括没有联合国授权的行动中得到印度的援助。② 美军也寻求能够使用印度的基地、港口及军事训练场所。印度的基地及港口将使美军在中东及其他战略要地采取行动更为便捷。印度有从冰雪覆盖的高山到异常炎热的沙漠等各种地形,这对国内训练场地日渐减少、军事演练争议日增的美军来说同样大有帮助。③
    (三)抢占印度军火市场。近年来,印度加紧军事现代化建设,用于军事装备进口的开支不断增加。仅2007年,印度军购高达105亿美元,占国防预算总额的44%。据估计,未来5年印度用于军事现代化的开支将达600亿美元。未来20年印度将是世界上最大的军火进口国之一。迄今为止,美国在印度的军火市场所占份额很小,因此极为重视这一潜在巨大市场。未来几年,印度空军将购买126架军用新式战斗机,总价值约106亿美元。美国洛克希德·马丁公司和波音公司正在同俄罗斯以及其他欧洲大国角逐这个印度军购史上最大的武器合同。
    (四)熟悉俄制武器装备性能,找出应对方法。印度军队的武器装备主要来自俄方,且新式俄制装备占相当比例。对美军来说,在主要以俄制装备军队为假想敌的今天,它可以通过与印度军队的共同演练来摸清俄制装备的性能,找出对付它们的办法。美军事评论家赤裸裸地指出,新德里方面应该以负责任的态度公开基洛级柴油动力潜艇的声纳资料,以表示支持美印军事合作的诚意,这样的举措会使美国在将来可能介入的波斯湾和台湾海峡冲突时获得更多的安全保障。④
    对于印度而言,加强与美国的军事合作关系同样符合其战略需要。
    (一)借助美国提升大国地位。印度认为,在相当长时期内,美国仍将是全球唯一超级大国,印度要成为全球大国,必须借助美国的力量。加强与美国包括军事在内的各种合作,可提高印度的国际地位和影响,赢得更多的战略主动,创造有利于自己的国际和周边安全环境,实现成为世界大国的梦想。
    (二)防范中国,打压巴基斯坦,维持印度在印度洋和南亚的霸主地位。中国与巴基斯坦是印度军事战略的主要假想对手。印度一直把中国视为最大的潜在威胁,对中国的快速发展深感不安。印度军方一些人将中国在缅甸、孟加拉国、尼泊尔、中亚和波斯湾扩展影响看成是一项“包围印度”的战略,威胁到印度的未来安全。印度希望利用美国防范中国的意图,通过深化印美防务合作来增强自身在印度洋乃至太平洋地区的军事影响,不让中国进入印度洋。印度的经济、军事实力远远超过巴基斯坦,但过去巴基斯坦有美国的支持,勉强和印度相抗衡。“9·11”事件后,巴基斯坦成为反恐前哨,美国给予巴基斯坦“非北约盟国”地位,加强了对巴的支持和军事援助。印度希望通过加强与美国的军事合作,制约美巴关系的进一步升级,巩固其在南亚的主导地位。
    (三)引进美国先进军事技术,增加印度武器进口的选择余地。印度是俄罗斯军火的传统市场,军队的武器装备大多数是从前苏联或俄罗斯引进的。军事装备过分依赖俄罗斯,不仅不能满足印度国防现代化的需要,也不符合印度的战略利益。为摆脱对俄罗斯武器的过度依赖,印度希望多渠道进口武器并引进技术,实现军事装备的多元化。印度对美国的航空电子技术、雷达、机载早期预警以及其他有助于提高远程投送能力的技术向往已久。加强与美国在军贸及高技术领域的合作,既可获得美国先进技术和武器装备,也可使印度在武器装备更新换代等方面具有更多选择,增强印度与各武器供应国的谈判地位,甚至将军购变成影响对方对印政策的筹码。
    三、制约美印军事关系发展的因素
    虽然诸多因素促使美印军事合作进展迅速,但同样也存在大量因素制约着双方军事关系向更深层次的发展。
    长期以来,印度奉行不结盟政策,在对外关系中强调独立自主,不愿与其他国家结盟而束缚自己的手脚。印度与美国发展关系是想借此提高自己的影响,而非心甘情愿做美国的“小伙伴”。印度强调保持自身战略独立性的传统,使其国内对与美国发展防务合作关系存在不同意见。印度新德里大学教授阿钦·瓦耐克不无担心地指出,“印度与美国的军事关系是更大的战略和政治关系的组成部分,这种关系是不对称的和一边倒的。美国处于支配地位,印度处于附庸地位。这不仅对印度的战略取向而且对其外交政策均有重大影响。在这种关系下,印度传统有见识的、独立的和复杂的外交议程不可避免将缩小,其重要决策的自主性将受到侵蚀。”⑤ 美印《新防务合作框架》签署后,印度共产党表示严重关切和不满,认为根据新框架,印度将成为美国全球警察战略的一部分,损害印度在国际政治中的作用及其在国际关系中推动多边主义的决心,并将印度拉入一场军备竞赛。美印核协议虽总体对印度有利,但印度国内同样有强大的反对声音。一些人担心印度的核武器发展将受到协议的限制,另有一些人担心协议加强了美印战略关系将使印度被绑在美国的战车上。在左翼政党的阻挠下,该协议在印度议会迟迟未能获批准。印度迄今仍未与美方签署互用通讯与安全备忘录协定,而这是印度接受美国高技术装备所需要的。对与美方签署后勤支援协定及最终用户核查协定,印度也一直犹豫不决,致使上述协定签署时间一再被推迟。这些都表明印度国内对与美国发展更加紧密的军事合作关系尚有保留。
    印度与美国的军事关系的发展也将受到俄罗斯因素的制约。俄罗斯是印度的传统盟友,印度70%以上的军事装备是前苏联和俄罗斯的产品或与俄罗斯的军事技术合作有关联。印度发展与美军事关系的根本目的是想引进部分美国先进技术,并减少对俄制武器的过度依赖,但其并没有完全舍俄就美的意思。过去5年间,印度从俄罗斯进口了总价值100亿美元的军火。两国2010年前的军事技术合作计划包括200多个项目,总价值约200亿美元。军火作为一种特殊商品,其零件更换、武器升级改造,必须依赖供应商的支持。如果俄印交恶,俄停止向印度提供武器装备零部件,印度的军事装备将成为一堆废铁。俄罗斯议会外交委员会主席康斯坦丁·科萨切夫曾警告说,如果印度三心二意,转向欧洲和美国,俄罗斯就会考虑与该地区的其他国家(巴基斯坦)发展军事关系。⑥ 因此,印度在与美国进行军事合作时,必须兼顾俄罗斯的感受,不可能走得过远。
    印度与伊朗等敏感国家的关系也将对美印军事合作带来消极影响。美国与伊朗长期交恶,近年来全力以赴展开对伊朗的围堵。美国希望与伊朗有传统关系的印度能配合美国向伊朗施压,而印度在伊朗问题上却首鼠两端。一方面迫于美方压力,印度在国际原子能机构有关伊朗核问题的投票中支持美方的立场,但另一方面印度却不顾美国的反对保持与伊朗在能源乃至军事领域的合作。2007年5月,美国会主要议员在给印度总理的一封信中警告说,他们对印度与伊朗的关系深表关切,若印度对此置若罔闻,将可能严重伤害美印建立全球伙伴关系的前景。⑦ 2008年4月,伊朗总统内贾德造访印度,推动伊朗—巴基斯坦—印度天然气管线计划。美国建议印度在伊朗总统访印期间采取强硬态度,要求伊朗按照联合国安理会的要求停止铀浓缩活动。印度却回应说,在对伊朗关系问题上,印度不需要美国的“指导”。尽管美并没有将美印军事合作与印度在伊朗问题上的态度挂钩,但这种潜在的联系是存在的。美一些国会议员就明确主张视印度在伊核问题上的态度来决定是否批准美印核协议。
    美国虽然积极推动美印战略伙伴关系的发展,但对崛起的印度也有不放心的地方。由于担心印度可能会利用美制先进武器做对美国战略利益不利的事情,美国向印度出售武器时也附加了一些限制条件。在向印度出售“特伦顿”号协议中,美国防部规定该舰只能用于诸如海啸等灾害的人道主义救援行动,不得参与战斗特别是“攻击作战”。协议中还授权美国可以在任何必要的时候登舰,对舰上所载货物及装备进行查验。相关内容被披露后在印度国内引起轩然大波。美专家认为,由于印度与伊朗、俄、中均保持良好关系,美在向印度转让可能间接帮助印度战略项目的技术时应慎重考虑,因为诸如空间发射技术等将有助于印度洲际弹道导弹计划。
    美国在南亚地区的战略目标是保持该地区的战略平衡,维护该地区的和平与稳定。美国依然重视巴基斯坦在反恐战中的作用,特别是其在稳定阿富汗局势、打击塔利班及基地组织残余力量中不可或缺的作用。在目前印巴力量对比严重失衡的情况下,美国在加强与印度的军事合作时还得照顾巴基斯坦的利益,以免过分刺激巴基斯坦,引发南亚地区新的危机,损害美国在南亚的总体利益。
    四、结束语
    美印关系在布什政府任期内取得突破性进展,而“防务合作是美印关系转变中一个富有活力、成绩显著并不断扩大的方面。”⑧ 不过,美国一些人清楚地认识到,“印度是一个有自身抱负的崛起中的大国。尽管短期内它可能不会去挑战美国在亚洲的霸权,但它必然不会永远接受一个颐指气使的美国……不结盟外交政策的遗产和浓厚的独立自主战略文化,将使建立美印战略伙伴的前景更加困难。”⑨ 在布什政府任期即将结束的时候,美国人对快速发展的美印关系也进行了反思。许多人指出,美国和印度虽然可以进行合作,但是两国战略侧重点并不一致。“印美并不是常规意义上的盟国,也不可能很快成为这种盟国。两国关系中的军事因素缺乏相互援助和驻军权,这些在短时期内不可能实现。印度仍然坚持战略自主的原则,它不可成为英国和日本这种盟国,也不会成为在正式联盟框架下保持战术独立的法国。只有在平等相待并牵涉其利益,印度才会与美合作。”⑩ 基于当前的国际环境及双方在一些关乎国家利益问题上存在的分歧,美印军事关系短时期内不可能发展成为像北约那样的军事同盟。
    但总体来看,美国内对美印关系进一步发展仍抱有期待,这当然也包括在军事领域的合作。今年2月,美国防部长盖茨访印时表示,无论接替布什总统入主白宫的是民主党人还是共和党人,下届美国政府都不会改变与印度加深伙伴关系的方针。他指出,继续扩展同印度的军事关系是美国两党共识。可以预见,基于共同的战略利益,美印军事合作仍将进一步向更深层次发展,但道路不会一帆风顺。
    [完稿日期]2008年7月25日
    注释:
    ① Amelia Gentleman, “New era on defense for India and U. S.” International Herald Tribune, June 30, 2005.
    ② Ashton B.Carter, “American's new strategic partner?”, Foreign Affairs, July/August, 2006.
    ③ L. Venkateshwaran, “Indo-U. S. military cooperation: US perceptions”, 10/6/2006, http://www. india-defence. com/reports/2066.
    ④ 克里斯托弗·格里芬:《鹰与象的同盟——美印军事合作回顾与展望》,钱锟、岳思蕤编译,《国际展望》,2006年第23期。
    ⑤ Praful Bidwai, “US exercising India's military muscles”, Asia Times, September 8, 2007.
    ⑥ 李勇:《不断走向纵深的俄印军事合作》,《党政干部学刊》,2007年第4期。
    ⑦ Zia Mian, “Arms sales: How the US is not Winning Friends”, Asia Times, October 12, 2007.
    ⑧ John E.Carbaugh, Jr.,“US-India defense cooperation continues to overcome obstacles”, India Report, June 2, 2003.
    ⑨ Henry Sokolski, “Gauging US-India Strategic Cooperation”, March 2007. http: //www. strategicstudiesInstitute. army. mil/.
    ⑩ Walter K. Andersen,“India and the United States: a Different Kind of Relationship”, Testimony before House Committee on Foreign Affairs, June 25, 2008.