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全球防治核武器扩散现状与评估

来源:国外社会科学文摘 责编:ldzldz 作者:汉斯·布里克斯 时间:2009-04-25

【原文出处】国外社会科学文摘
【原刊地名】沪
【原刊期号】20081
【原刊页号】20~23
【分 类 号】D7
【分 类 名】国际政治
【复印期号】200804
【作 者】汉斯·布里克斯
【译 者】陈锴
【摘 要 题】外著选介
【正 文】
    一年多前,大规模杀伤性武器委员会向联合国秘书长安南提交了一份名为《恐怖分子的武器》的报告,敦促各国政府从“梦游症”中觉醒过来,恢复军控和裁军。1968年的《不扩散核武器条约》要求各成员国放弃获取核武器并支持核裁军。如今,总有人担心该条约似乎已经分崩离析了。从全球范围来看,只有少数国家违反了该条约,大部分国家依然在坚守承诺:虽然利比亚和伊拉克一度违反了该条约,但最终还是选择了循规蹈矩;至于朝鲜和伊朗,全球都在为之积极寻求解决方案。目前,除了朝鲜和伊朗之外,全球似乎再也找不到其他令人担心的个案了。
    不过,《不扩散核武器条约》的确面临着现实的威胁。过去10年里,全球的军控和裁军进程停滞不前;全球各国本该继续防止大规模杀伤性武器扩散到其他国家,并防止这些武器被恐怖分子所用。虽然,防止大规模杀伤性武器的进一步扩散至关重要,却无法有效劝阻无核国家放弃获取核武器。与此同时,持有核武器的国家却时常宣称核武器对国家安全是不可或缺的。如果与伊朗协商的核国家愿意放弃浓缩铀计划并接受进一步核查,那么它们劝说伊朗做出类似让步的难度就要小得多了。
    究竟通过什么方式才能有效防止核武器进一步扩散呢?已故的瑞典外交部长安娜·林德(Anna Lindh)于2003年提出的理念或许会演变成一种新的战略:对违反《不扩散核武器条约》的国家所遭受的军事惩罚,其他国家仅仅表示质疑是不够的,各国应当积极地采取应对政策。2003年,安娜·林德及其在欧盟的同事均认为:要防止大规模杀伤性武器扩散,最佳解决方案是令各国确信没有必要持有核武器。同时,应当鼓励违反条约的国家重新回归国际社会。美国及其他核国家应当率先实施核裁军,而不是致力于开发新型的核武器或其运载方式。军控、裁军,不扩散以及地区安全和全球安全问题,其实都是同一个问题在不同层面的表现。
    有人认为,全球裁军和军控已经获得了一定的成效。据预计,全球核武器的数量已经从5万枚减少到了2.7万枚,其中包括依据1991年布什与戈尔巴乔夫签署的协定削减或撤除的战略核武器。此外,依据2002年签署的《战略攻击武器裁减条约》,预计全球核武器的数量在2012年之前将会有进一步的削减。虽然上述成效的确令人欣喜,但被削减的核武器都是协约国核武器库中的“剩余”部分,未被削减的核武器其威力依然足以毁灭整个地球。
    此外,科技研发新成果也将有核国家引入了歧途。数个拥有核武器的国家已经不再恪守“不首先使用核武器”的承诺:目前,美国正在开发一种反导弹护盾,以防止中国和俄罗斯利用导弹打击美国;在实力财团的支持下,美国政府计划开发新型的核武器;展望2020年英国的核武器状况,英国政府已经决定更新其核武器计划;而美国则计划研发空基武器。一旦美国启动类似的研发计划,那么其他国家很可能会步其后尘。如此一来,不仅会影响全球各国和平使用空间的现状,还会耗费巨额的研发资金。所有这些动向都可能加大各国使用核武器的风险,着实令人深感不安。
    回首人类控制大规模杀伤性武器的历史,或许能为目前事态的解决提供一些借鉴和参考。如果国际社会能在初期阶段积极介入的话,那就显然有助于控制事态的发展。例如,1925年于日内瓦签订的《禁止在战争中使用窒息性、毒性或其他气体和细菌作战方法的议定书》。二次大战末,美国在日本的广岛和长崎使用了核武器。核武器的可怕威力促使联合国宪章进行了两项重大修改。首先,联合国宪章第2条4款禁止成员国使用威胁或武力侵害任何成员国的领土完整或政治独立。但联合国宪章还规定了两种例外情况。依据联合国宪章第51条的规定,联合国任何成员国在受武力攻击时,在安理会采取必要办法以维持国际和平及安全以前,有权进行单独或集体自卫;联合国成员国有权在“和平遭受威胁和破坏,或者遭受侵略”的情况下采取军事行动。但是,第51条涉及的范畴超过了成员国遭受“武装袭击”时的自卫范畴。因此,成员国在行使第51条规定的权力时,必须遵照联合国安理会的决议。
    联合国宪章的另一个重要修改是基于这样一种理念:要使成员国不使用某种武器,最佳的解决方案就是不再生产这种武器,或者让成员国确信使用这种武器是毫无意义的;如果不能削弱这种武器的生产及其存在的必要性,那么至少要削减其库存量。因此,1946年的联合国大会宣布禁止生产核武器及其他大规模杀伤性武器。但是,这一决议在实施和监控方面陷入了窘境:通常,联合国很容易发现成员国使用核武器及其他大规模杀伤性武器的行为;相比之下,如果成员国违反禁令,生产和储备核武器及其他大规模杀伤性武器,联合国却难以进行有效的阻止。因此,联合国需要创建新的核查机制。在1925年《禁止在战争中使用窒息性、毒性或其他气体和细菌作战方法的议定书》的基础上,1972年签署的《禁止生物武器公约》迈出了一大步,明确禁止生产和储存生物武器。遗憾的是,该公约的成员国未能就相关的确认机制与核查机制达成共识。因此,原苏联和伊拉克才有机会在回避核查的情况下违反相关的禁令。
    至今,全球各国尚未达成一个专门禁止生产、储备和使用核武器的协议。虽然国际法院曾经在1996年对此提出过解决意见,却未能彻底禁止核武器的使用。尽管如此,国际社会的努力依然取得了重要的突破,其中包括:禁止在多种环境下配置核武器(南极、海床和外层空间),限制核试验,通过《不扩散核武器条约》以及无核区协定限制各国拥有核武器,要求签订《不扩散核武器条约》的核武器国家强制进行核裁军谈判并有条件地承诺不首先使用核武器。
    面对当前核武器给全球带来的威胁,关键在于坚持两条基本理念:禁止使用武力、消除核武器。这两条基本理念是相互关联的。依据大规模杀伤性武器委员会发布的报告,在不遵循《不扩散核武器条约》的个案中,大多数国家获取核武器的动机是出于安全考虑。对它们来说,安全保障的多元化反而是一种负担。假设联合国所有成员国都能切实遵守现有的核武器使用禁令,那么联合国在劝说那些试图获得大规模杀伤性武器的国家时,就会获得更加显著的成效。
    基于对所有违禁个案的分析,大规模杀伤性武器委员会正在探究违禁国家试图获得大规模杀伤性武器的动机,从而寻找消除这些动机的解决方案。研究表明,除了获得安全的需求之外,获得认同的需要也是关键的动机之一。对政府而言,国际认同与地位是十分重要的,利比亚、朝鲜和伊朗的案例便是有力的证据:通过谈判,利比亚不仅获得了国际社会的认同,还解除了联合国的制裁。作为交换,利比亚放弃了核计划;对于朝鲜核问题,吉米·卡特总统早在1994年就与朝鲜的金日成主席进行了会谈,启动了美朝之间的谈判机制。目前,朝鲜与美国和日本之间出现了关系正常化的趋势,朝鲜核问题有可能因此而获得最终的解决。然而,除了美国之外,伊朗核问题的谈判各方均与伊朗保持着外交关系。尽管美伊关系正常化会有力地促使问题向积极的一面发展,但美国似乎并未进行切实可行的努力。
    究竟什么因素会促使一个国家相信获得安全的前提是放弃核武器?对此,布什政府试图与其他国家(朝鲜和伊朗)分享这样的理念:获得核武器会对安全造成实质性的威胁——试图获得核武器的国家不仅会变得更加孤立和无助,还会促使美国对其采取预防性的反核扩散措施,或者迫使联合国安理会出面进行干预。
    但是,布什政府的上述战略存在着明显的缺陷:试图获得核武器的国家在权衡利弊之后,反而会加快实施其计划。此外,该战略在合法性和正义性方面也存在问题:即便一个国家在发展核武器方面取得了技术进展,联合国也不能因此授权其他成员国使用武力。联合国安理会虽然可以授权成员国采取军事行动维护和平,却无权在大规模杀伤性武器计划构成实质性威胁之前采取军事行动。因此,联合国安理会及其成员国本应在伊拉克的军事行动造成灾难性的后果之前,竭尽全力通过政治、外交和经济手段避免对伊拉克动武。
    如果不采取军事行动,那么由此产生的积极效果能否有效阻止国家推行其核计划?或者是适得其反?以朝鲜核问题为例,如果布什政府真的对朝鲜采取军事行动,无异于验证了朝鲜对美国做出的战略设想:美国不仅对朝鲜持“敌对态度”,还有可能对朝鲜发动武装攻击。在解决伊朗核问题时,伊朗的安全保障似乎显得更为遥不可及:除非美军在中东地区的驻防以及布什政府的中东政策出现变化,否则伊朗的安全保障几乎毫无实际意义可言。
    安全问题是所有中东国家关注的核心问题。伊朗宣称其发展浓缩铀计划的目的是生产核燃料,但伊朗却难以证实其真实意图:一家伊朗铀浓缩工厂的规模已经达到了生产武器级浓缩铀的水平。一旦伊朗生产出了武器级浓缩铀,势必会加剧中东地区的紧张态势。因此,各国都希望通过协商和谈判促使伊朗暂缓浓缩铀计划,以确保伊朗能妥善地使用其核能源。
    可是,联合国安理会坚持认为谈判的前提条件是伊朗暂缓其浓缩铀计划,而伊朗绝对不会接受这种具有羞辱性的提议。假设伊朗核问题未能获得妥善解决,就会加大核武器扩散的风险并产生长期的多米诺骨牌效应。那么,究竟有没有某种新理念可以用来解决这个问题呢?
    实际上,还有数种备选方案。
    1974年,埃及和伊朗率先倡议在中东消除大规模杀伤性武器,该项倡议在中东地区获得了普遍的支持。但是,要将中东变为一个没有大规模杀伤性武器的地区,就必须解决中东各国的边境问题。就目前中东的政治和安全局势来看,要将中东建成一个没有大规模杀伤性武器区的倡议依然缺乏现实操作性。
    此外,也可以考虑在全球敏感地区限制浓缩铀设施以及核燃料处理厂的数量。1992年,韩国与朝鲜达成了《朝鲜半岛无核化共同宣言》,承诺不在其领土内设立浓缩铀设施或核燃料处理厂。此后,凡是涉及朝鲜半岛的核计划都会涉及这一宣言中的相关承诺。
    那么,中东国家是否可以遵循朝鲜半岛的模式呢?2006年,数个中东国家致力于开发核力量,而其他中东国家则担心核燃料循环设施会因此浮出水面,从而加剧该地区的紧张局势。联合国安理会《687号决议》(1991)决定进一步推动中东地区无核化进程,但前提是消除伊拉克处理浓缩铀的能力。或许,中东国家应该签署一项协议:在一定程度上延长其进行铀浓缩和钚回收的时间,以确保未来的核燃料再循环。该协议并不会影响目前中东各国拥有的浓缩铀或浓缩钚数量(包括相关的实验室、储备或者以色列拥有的核武器)。如果该协议能配合国际社会进行核查,那么不仅能增强中东各国的信心,还有助于中东无核区的建设进程迈出坚实的一步。
    无论在何种情形之下,要在伊朗核谈判中取得进展均非易事。如果有核国家能切实地推动核裁军,那么伊朗核谈判的难度将在一定程度上会有所降低。鉴于各国曾经签订协约将生化武器定为非法,大规模杀伤性武器委员会建议各国签订一项协议将核武器视为非法。不过,要实现这一目标,还有许多措施必须尽快付诸实施。
    全球范畴的裁军计划具有什么特征呢?按照大规模杀伤性武器委员会提出的建议,可以从3个系统层面来理解全球裁军计划。
    日内瓦裁军大会是全球各国商讨有关核武器和大规模杀伤性武器问题的一个国际论坛。近10年来,日内瓦裁军大会既未将裁军问题列入重要议程,也没有谈论或商议任何相关的实质性议题。正是在冷战思维的阴影笼罩下,才会出现如此令人尴尬的局面。事实上,日内瓦裁军大会有权行使行政及程序决策,其中包括在2/3特定多数成员国出席和投票赞成的情况下,审批通过相应的工作计划。
    2005年,军控和裁军进程在《核不扩散条约》审查会议和联合国峰会上遭遇了挫折。有鉴于此,各国有必要构建一个可靠的多边裁军及核不扩散机制。联合国大会应当召开新的全球峰会,讨论裁军、核不扩散及恐怖分子使用大规模杀伤性武器的问题。必须做好周详、彻底的准备,而相应的计划则必须尽快启动。
    除了系统层面的措施之外,大规模杀伤性武器委员会提出了许多实质性的措施,旨在减少核武器扩散的风险以及现存核武器可能引发的危险。
    当务之急是将军控和裁军议题重新纳入全球各国的讨论议程,而不是执着于《全面禁止核试验条约》的签署和审批。其实,部分签署该条约的国家并未履行承诺。一旦该条约名存实亡,部分国家就可能冒险重新开始核武器试验。如果参加朝鲜6方会谈的各国都能加入《全面禁止核试验条约》,那么它们劝说朝鲜加入该条约的胜算就会更大。如果朝鲜能积极响应的话,那么切实推行《全面禁止核试验条约》的可能性就更大了。
    另一个极为迫切的问题是:尽快达成一项协议,禁止生产制造核武器的易裂变物质。如果能在持续减少现存核武器数量的同时,有效地禁止生产核武器的易裂变物质,那就可以逐步减少全球的核武器数量。联合国已经出台了《禁止生产裂变材料条约》草案。虽然该草案没有制定有关国际核查的规定(这是一个致命的缺陷),但是依然存在进一步商榷的空间。
    此外,一旦所有有核国家致力于减少战略核武器库,这无疑会增强全球各国的裁军信心。美国和俄罗斯拥有的核武器数量最多,它们应当率先垂范。随着俄罗斯与欧盟之间裁军合作的逐步密切,俄罗斯的核武器部署级别将从“前沿部署”降至“集中贮存”,而美国应将其核武器撤回其领土内。
    所有拥有核武器的国家应当无条件地恪守“不首先动用核武器”的政策,美国和俄罗斯则应相互取消一触即发式的核戒备。
    在核原料以及核武器扩散的风险不再扩大的前提下,各国对核能源的需求势必会逐步增加,需要获得更多的低浓度铀燃料,并处理更多的废燃料。对此,国际社会提出了许多提案,希望通过国际组织来确保民用核反应堆的核燃料供应,同时将核武器扩散的风险降至最低限度。国际原子能机构是最适合担当此任的国际机构,高浓度铀将被逐步淘汰。
    此外,还需要地区性的解决方案,特别是在敏感地区。值得注意的是,如果国际社会能向朝鲜、韩国以及中东国家(包括伊朗和以色列)提供民用核设施所需的核燃料,那么这些国家的确有可能同意延缓生产高浓度铀和钚的计划。
    最后,由联合国和国际原子能机构执行或者依据《禁止化学武器公约》执行的专业化核查,是国际核查的重要一环。这些专业化核查与国内核查并不冲突。事实上,这两种核查方式可以相互补充。对于缺乏国内核查机制的国家来说,可以借助国际核查机制,而不用依赖于其他国家。如果一个国家拥有国内核查机制,则可以向相关的国际核查机构提供必要的信息。国际核查机构提供的报告有助于政府对其国内核查机制进行评估,并确证相应的核查结论。
    综上所述,美国依然发挥着决定性的作用。如果美国率先推动《全面禁止核试验条约》的实施,不再生产制造核武器的易分裂物质,那么全球的其他国家都会相继效法。如果美国做不到,那么核试验和新一轮的核武器竞赛便在所难免了。
    (选自美国《当代》杂志2007年7/8月号)