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布什的战略遗产及其前景

来源:和平与发展 责编:ldzldz 作者:张林宏 时间:2009-04-25

【原文出处】和平与发展
【原刊地名】京
【原刊期号】200801
【原刊页号】21~25,20
【分 类 号】D7
【分 类 名】国际政治
【复印期号】200805
【作 者】张林宏
【作者简介】张林宏,北京大学政府管理学院博士后、和平与发展研究中心特约研究员。
【内容提要】布什执政7年来,先后推出了带有很强冒险性和进攻性的战略原则“布什主义”和“新布什主义”,这些原则推行的后果,无论是收益或损害,都将作为美国的战略遗产传承下去。梳理和总结布什的战略遗产,有助于分析研究今后美国全球战略的走向。
【摘 要 题】战略研究
【关 键 词】“布什主义”/“新布什主义”/战略遗产
【正 文】
    [中图分类号]D830 [文献标识码]A [文章编号]1006-6241(2008)01-0021-06
    目前,尽管离2009年美国新总统就职还有一年多时间,但对进入执政末期的布什政府而言,守好摊子将是其首要任务,恐难再有大的作为。梳理和总结过去7年布什的战略遗产,有助于分析研究今后美国全球战略的总体走向和战略框架。
    一、“布什主义”的出笼
    布什政府上台之初,在内外政策上“去克林顿化”,强调“美国利益至上”,奉行咄咄逼人的单边主义,强化美日、美欧同盟关系,恶化美俄、美中关系。“9·11”事件后,布什政府被迫调整战略部署,从反恐的急切需要出发调整对外政策,收敛单边主义,谋求大国合作,积极建立全球反恐同盟。国际社会从反恐斗争的共同需要和改善对美关系的现实考虑出发响应美国号召,从外交、军事、金融和司法等不同方面参与国际反恐。
    但随着阿富汗战争的胜利和反恐行动的推进,在“新保守派”的积极鼓噪下,美国霸权意识膨胀,战略扩张性剧增,试图充分运用“9·11”事件提供的历史机遇,通过全面调整和推进对外政策,掀起新一轮战略扩张。在这种背景下,布什政府出台了带有强烈冒险性和进攻性的“布什主义”。①
    2002年6月,布什首先在西点军校毕业典礼的演讲中提出了“布什主义”的一些基本原则。9月,推出首份《国家安全战略报告》,将“布什主义”系统化和战略化。《国家安全战略报告》作为新保守主义的纲领性文件,集中概括了“布什主义”的四项原则:一是“绝对优势”。避免任何国家拥有与美国平起平坐的军事实力,试图以此避免重现19世纪早期的大国争霸局面。二是“单边主义”。强调任务决定同盟,而非同盟决定任务,美国在必要时“毫不犹豫地单独行动”,试图以此将国际社会特别是同盟国家强行纳入美国的战略轨道。三是“先发制人”。为阻止或预防敌人的攻击,美国将对敌人发动先发制人的军事行动,试图以此避免再次遭受严重恐怖袭击,增强对潜在对手的战略威慑力。四是“推进民主”。将伊斯兰极端主义视为恐怖主义的土壤,强调要对伊斯兰国家实施民主化改造,以最终根除恐怖主义。为推进“布什主义”,美国采取了一系列大的动作:
    (一)强调安全环境“复杂多变”。冷战结束后,国际安全形势发生重大变化,美认为2015年前不会有势均力敌的全球性对手,美面临重要的“战略机遇期”。“9·11”事件后,美对国际战略形势的判断虽然没有发生大的改变,但强调安全环境复杂、危险,充满难预测性和不稳定性。因此,美应强化攻势战略,推进外交、军事和情报变革,增强美在世界事务中的主导地位和全面优势,防范和遏制可能出现的不测事件。
    (二)掀起一场全球范围的反恐行动。“9·11”事件后,美国本着以牙还牙的思想,迅速调整对外政策,改变战略部署,组织国际反恐联盟,掀起一场前所未有的全球范围的反恐行动。在布什第一任期,美国发动和领导的反恐行动大致经历了两个阶段。第一阶段,从2001年9月12日至2003年5月1日,美国先后发起阿富汗战争和伊拉克战争,并在东南亚、中亚和非洲开辟了反恐战线。武力反恐是这一阶段的主要特点。在这一阶段,美国既有迅速筹组国际反恐联盟的成功经验,也有国际反恐联盟因美国坚持发动伊战而破裂的痛苦回忆。第二阶段,从2003年5月1日至2005年1月,美在伊拉克的主要战事虽然结束,却不知不觉地陷入了伊拉克乱局,经历了从主动进攻到左右为难的痛苦转变。
    这一时期,美利用反恐之机,积极进行地缘战略扩张,加强对战略要地和战略通道的渗透,美国的地缘战略存在相比冷战时期有了新的扩展,在欧亚大陆“东西对进、中间突破”的布局更加完整。首先,通过阿富汗战争,将触角伸进中亚地区,在乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦等国建立了军事存在,并以此为基地加强对这一地区的渗透和影响。美国在俄罗斯的软腹部建立战略立足点,实现了冷战期间未曾达到的目标,其影响将是长远的。目前,美国在这一地区的渗透虽然遇到了困难,但美国从战略全局经营这一地区的考虑非常明显,除非中亚局势发生重大变化,否则美国不会轻易放弃在这一枢纽地区的大博弈。第二,通过伊拉克战争,将战略前沿推进到大中东地区的核心地带,美在该地区的地缘优势进一步增强,中东安全格局中的美国因素更加突出。虽然伊拉克泥淖成为消耗美国外交和战略资源的“政治黑洞”,但无论如何,即便将来美军从伊拉克大规模撤出,美国都不会放弃在这一地缘政治核心地带的长期打算。第三,通过建立和维持与巴基斯坦的反恐联盟,确立与印度的“战略伙伴关系”,美与印、巴的关系同时改善,美在南亚地区的政治影响力得到很大提升。第四,继1999年北约吸收波兰、匈牙利和捷克为成员国后,2004年4月,保加利亚、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛7国正式加入北约,完成了北约成立55年后最大规模的一次东扩,北约的地域面积、军事和经济实力空前扩大,成员国达到26个。第五,美国军事上重返东南亚,加强了与印尼、新加坡、泰国和菲律宾等东南亚国家的军事安全合作。泰国、菲律宾与巴基斯坦成为美国新的“非北约重要盟友”。
    (三)确立并实践“先发制人”战略。布什政府从“9·11”事件中得出结论,认为传统的“威慑”战略难以有效对付恐怖主义等非传统安全威胁,必须主动出击,必要时对其认准的恐怖组织和“无赖国家”实施“先发制人”的军事打击。这意味美试图按照自己选择的时间和方式任意对别国发动“事先毫无警告的突然打击”。伊拉克战争是美国“先发制人”战略原则的首次实战运用,开创了美以武力推翻一个主权国家政权的恶劣先例。
    “先发制人”战略的提出和运用,并不意味着美放弃了威慑和遏制战略,先发制人战略针对的只是恐怖主义组织以及美国所认定的支持恐怖主义的国家,并不指向潜在的战略对手。实际上,美在重视先发制人战略的同时,仍在积极发展和增强战略威慑能力,有目的地加强战略防范和遏制。一是建立“新三位一体”(核与非核打击能力、主动与被动防御系统及反应灵活的国防基础设施)的战略威慑体系,明确将俄罗斯、中国等列为可能的核打击对象国。二是加强对俄罗斯和中国的战略防范。如加强在东欧—外高—中亚一线的战略运筹,进一步挤压俄战略空间;加强在亚洲的外交和战略投入,调整在西太平洋地区的军事部署,增加对中国的战略压力。
    (四)重视和协调大国关系。“9·11”事件后,布什政府从反恐的现实需要出发,放缓上台初期咄咄逼人的单边主义,主动改善和加强与世界主要大国的关系,争取欧、俄、中等国在反恐方面的合作,寻机建立“有利于自由的力量均衡”。在此背景下,美中、美俄关系均由冷转暖。但由于美国执意对伊动武,导致美与各大国在建立何种世界秩序这一深层次问题上的分歧加重,美欧关系出现严重裂痕,美甚至一度把法、德等国称为“老欧洲”,排除了两国参与伊拉克战后重建的竞标资格。
    (五)突出军事实力的关键作用。“9·11”事件后,美国对军事力量的倚重进一步增强,军队建设进入继里根政府之后的又一个高峰期。第一,大幅增加国防经费。美2002财年国防开支高达3,485.6亿美元,2003财年达4,049.2亿美元,2004财年又猛增至4,559.1亿美元。第二,以研发和部署导弹防御系统为牵引,确立核常结合、攻防兼备的战略优势,用“新三位一体”取代传统“三位一体”,并加紧研制可用于实战的小型核武器。第三,确立以军事转型为核心的新建军方针,军队建设规划由“基于威胁”转向“基于能力”,突出强调发展应付多重威胁的多种能力。
    二、“新布什主义”的形成
    通过全球反恐和伊拉克战争,美战略扩张虽有所得手,但其霸权野心与实力不足以及单极独霸与世界多极化的矛盾日益突出。布什政府第二任期开始后,改组外交和安全事务决策班子,缓行新保守主义,收敛扩张锋芒,修复大国关系,突出国际机制,形成了扩展民主为核心的“新布什主义”。
    (一)提升民主改造的作用。布什2005年连任伊始,即宣布调整政策,更加重视所谓自由、民主的作用,把“扩展自由”和“铲除暴政”列为国家安全战略的首要支柱,明确提出“向全球传播民主制度和民主文化”是美对外政策的核心目标。候任国务卿在美国会参院作证时还把古巴、缅甸、朝鲜、伊朗、白俄罗斯和津巴布韦等6个“暴政前哨”国家列为美国对外政策的优先目标。
    为了实践“新布什主义”,美国政府采取了一系列新的举措。一是把民主改造视为根除恐怖主义的不二法门。美认为反恐行动实质上是一场意识形态斗争,要取得反恐战争的胜利,单纯军事主义的观点是不可行的,必须消除孳生恐怖主义的意识形态土壤。2006年,“9·11”事件5周年前夕,布什曾提出,反恐战争是“一场21世纪的意识形态决战”,是“西方的民主自由力量”与“伊斯兰法西斯主义”的一场战争。2006年2月,美军出台的《反恐战争国家军事战略规划》也将主要恐怖威胁聚焦“伊斯兰极端主义”,把意识形态因素列为打赢反恐战争的重点领域。二是推出“变革外交”。2006年1月,国务卿赖斯提出美国将改变外交方式,实施“变革外交”,包括:调整全球外交布局,将外交职位从美本土和欧洲向亚洲和中东等地倾斜,从驻在国首都向外省扩展;改变传统外交形式,将外交工作深入到驻在国基层;增加工作内容,开展公共外交;增进外交与军事的协调配合。三是完善“大中东计划”和“大中亚计划”。
    (二)注重多边主义。2004年,布什虽然实现连任,但随之而来的“虐囚”、“情报门”以及“黑狱”等丑闻令布什政府备受指责,伊拉克重建进程陷入停顿,驻伊美军伤亡严重,民众怨言高涨,布什政府处境不佳,因此美国被迫调整策略,奉行国务卿赖斯所代表的“现实理想主义”,更加注重借重国际机制和国际合作来实现自身目标。在伊拉克重建问题上,回归联合国框架,督促多方参与,共同负责,以求减轻自身负担,为早日从伊脱身创造条件。在伊朗核问题上,重视六方机制,进行美伊双边接触,希望诱压并举,在联合国框架内解决伊朗核问题。在朝核问题上,重视发挥六方会谈的作用,放低施压调门,改变不与朝进行双边接触的政策。美国还主动改善和加强与欧洲盟友的关系,强调欧是美不可或缺的重要伙伴,美欧关系逐步走出伊战阴影恢复正常。
    (三)统筹处理当前威胁与长远挑战。美一方面采取多种措施应对恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散等现实威胁,坚决打击伊斯兰极端势力;同时加紧推进军事转型,全面扩大军事优势。专门应对国家威胁和非国家威胁。一方面稳定和发展与各大国的关系,积极引导“处于战略十字路口的国家”的战略选择,努力防止重现历史上大国争霸的局面;另一方面加强战略布势,防控可能出现的大国挑战。对俄罗斯,坚持遏制、弱化政策,以中亚和外高地区为中心进一步挤压俄战略空间;同时在民主等问题上对俄保持压力。对中国,美希望将中国塑造成美所主导的国际体系中负责任的“利益攸关方”,明确提出要以“两面下注,对冲防范”来应对中国的崛起。美国处理中美关系的策略手法更加灵活务实,对华软硬两手都在加强。
    从布什政府两个任期比较来看,美国全球战略虽然出现了大幅度调整,但仍有相当的连续性和稳定性,可概括为三个“没变”:
    (一)战略扩张的态势没变。2001年布什政府上台执政,布什本人及其外交和安全班子都志在进一步增强美国军事实力,加强对潜在战略对手的防范和遏制,强化美国在世界上的主导地位。“9·11”事件虽给美国造成重创,也给“新保守派”提供加紧推行“新帝国”战略的良机,他们趁机扩大反恐范围和阵线,以武力实施“政权更替”和“民主改造”,反恐谋霸的意图非常明显。这一战略在推行过程中虽然遇到很大阻力,布什政府第二任期不得不改组外交和安全班子,将沃尔福威茨等“新保守派”代表人物排除在决策圈之外,改奉“理想现实主义”,实行“外交变革”,但美军费开支仍持续大幅增长,军事转型仍在有步骤地进行,军事战略走向、军事部署调整、武器装备研发以及编制体制调整等并未因拉姆斯菲尔德的去职而改变,谋求全面压倒优势、积极塑造“有利于自由的均势”的目标也没有放弃。近年来美国的战略扩张步伐有所放缓,有些地方还表现得力不从心,但主要是在巩固和消化前期扩张的成果,从全局上看,美国战略扩张还在继续,总体态势没有发生逆转。
    (二)先发制人的战略没变。先发制人战略遭到国内外的强烈质疑,非但没能把握好全球支持美国反恐的战略机遇,维持和巩固美国的大国地位,反而犯下一系列战略错误,把美国拖向十分危险的境地。② 尽管如此,布什政府仍强调,美国面临伊朗和朝鲜核问题、恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散等严重威胁,不排除在遭受攻击前对拥有大规模杀伤性武器的恐怖分子和敌对国家发动先发制人的打击。2006年版《国家安全战略报告》还特别强调,“先发制人”在美国家安全战略中的地位依然举足轻重。
    (三)反恐优先的任务没变。“9·11”事件以来,美国虽然在多条战线全力反恐,并且通过阿富汗战争和伊拉克战争展示了强大的军事实力,但国际恐怖主义活动受到沉重打击后又明显回升,国际反恐斗争呈严峻复杂趋势。2007年4月美国务院发布的《2006年全球恐怖主义形势》报告显示,2006年全球共发生14,338起恐怖袭击事件,比前一年增加了3,185起,增幅为28.5%。布什政府认为恐怖主义是美面临的最大和最现实威胁,反恐仍是美推进军事和情报系统转型过程中最紧要的任务和动力。同时,美国还认为,反恐战争将是一场复杂的“长期战争”,只有取得意识形态领域斗争的胜利,才能取得反恐战争的最终胜利。
    三、对布什全球战略的评估
    (一)战略扩张导致美国力不从心。6年多来,美战略扩张虽有所得手,但包袱越背越重,麻烦越来越多,扩张过度与实力相对不足的矛盾日益突出。阿富汗塔利班卷土重来,伊拉克滑向内战边缘,“基地”组织虽溃犹战,均使美认识到“先发制人”易,战后重建难;战略扩张易,巩固成果难。布什政府已陷入捉襟见肘的战略困境。至2007年底,美反恐战争支出已超过6,600亿美元,超过越战13年的总费用。美军在伊拉克、阿富汗两地阵亡超过4,000人,伤近3万人。美国投入巨资强化国土安全,但目前国际反恐形势依然严峻,几乎陷入“越反越恐”的局面。尽管美国拥有超群的实力,但在信息全球化时代,经济、军事和文化实力不可能高度集中。③ 面对目前复杂的恐怖主义等非传统安全威胁,美国不可能为所欲为。
    (二)受美国内因素牵制,布什政府难有大的作为。一是民主党的制约。民主党在2006年中期选举中获得全胜以来,利用掌握国会参、众两院多数席位的优势,在反恐策略、从伊撤军等问题上对布什政府不断展开攻击,布什政府执政的政治环境大不如前,各项政策的施行均面临重重阻力。二是布什支持率低位徘徊。布什虽成功赢得连任,但其胜势未能持久,受伊拉克乱局和各种丑闻的拖累,布什的政治资源迅速流失,民意支持率大幅下挫,长期保持在30%左右,不支持率却达到60%多,四分之三的美国人希望下任总统开辟与布什截然不同的政治新路。共和党在2006年中期选举中遭受重创,同时失去了在美国会参、众两院长达10多年的控制权。三是共和党内部斗争加剧。共和党内的传统现实主义者前国家安全事务助理斯考克罗夫特、参议员沃纳和海格尔等公开批评布什政府外交政策,有的共和党议员出于自身政治前途考虑,也与布什政府拉开了距离。一些共和党内的著名保守派人士,如福山、珀尔等还公然反水,严词抨击布什政府的对外政策,布什的政治处境日益孤立。
    (三)国际社会促使布什政府走向多边主义。布什政府单边黩武和对外扩张,使美国际声誉和软实力严重受损。美军“虐囚”、亵渎《古兰经》、强暴妇女等丑闻激发伊斯兰世界的反美情绪高涨,美国与伊斯兰世界的矛盾进一步加剧。一些拉美国家的左派政府将反美作为国内政治动员的政治纲领。美继续推行弱俄、遏俄政策导致俄强烈反弹,美俄关系中矛盾与斗争的一面突出,双方在独联体范围内的较量仍会持续下去。美执意对伊拉克动武曾导致跨大西洋关系出现严重裂痕,英、法、德三国新领导人上台之后,美欧关系虽然有所缓和,但双方存在的深层次矛盾并未从根本上解决。美国仍是国际恐怖主义势力的矛头所向,恐怖与反恐怖的斗争越来越呈现长期化、复杂化趋势。
    (四)决策班子的改组推动布什政府趋向务实、灵活。布什第一任期,主张依托美超强综合实力特别是军事实力打造“美帝国”的“新保守主义”思想在战略决策过程中占据主导地位。但美深陷伊拉克泥潭,丑闻此起彼伏,使“新保守派”在决策圈的信誉和地位被大大削弱。在布什政府第二任期的改组过程中,“新保守派”的主要人物或离开政府,或者被排除出对外政策的核心决策圈,国防部长拉姆斯菲尔德被迫辞职,副总统切尼政治影响每况愈下,这些都有利于赖斯推行其“理想的现实主义”。
    四、布什战略遗产的前景
    当前,布什政府已进入执政末期,在内外政策上虽仍力求有所作为,但已难以实现大的突破。2008年总统大选正在如火如荼地进行,人们正将目光投向各位主要候选人的政策主张。2008年无论民主党还是共和党打赢选战,都将面临如何对待布什的战略遗产的问题。在竞选辩论中,两党主要候选人已相继提出自己的对外政策主张,这些主张虽然各不相同,但普遍认为布什的国家安全战略存在严重缺陷,表示将以更加柔性的声音、更加谦虚的态度和更加多边的策略重新恢复美国的国际形象和领导地位。布什那些带有“新保守派”色彩的战略理念和政策将被抛弃,“布什主义”给美国带来的战略收益或者损害有可能成为学术界长期研究的一个课题,但源于美国战略文化、实力地位和国家利益的政策措施将作为战略遗产传承下去。2009年后,美国全球战略将不可避免地出现一些新的调整,但一些基本面将保持不变。
    (一)在调整全球战略步骤和布局的同时,继续保持总体扩张态势。大选后新一届政府将继承伊拉克和阿富汗两个乱局,面临持续反恐的现实任务,需要处理与各大国和联合国等国际组织关系,因此,有可能放低身段,注重现实需要,调整战略思路和实施步骤。但当前美经济和军事实力仍处于巅峰期,国际战略力量对比的失衡局面没有根本性改变,美仍将利用有利的战略机遇期,维持战略扩张的势头,强化对美有利的国际环境。
    (二)在着力推进反恐和防扩散的同时,应对新兴大国的崛起。冷战结束后,防止敌对大国和国家集团的崛起、保持全球主导地位始终是美国既定的战略目标。今后,反恐和防扩散仍将是美全球战略的首要课题,但美国也将中、俄等“处于战略十字路口的”国家视作根本性的安全挑战。因此,美在继续推进反恐行动的同时,将着力处理与俄、中两国的关系。甚至连最反布什的民主党候选人希拉里也称,不确定正在复兴的俄罗斯将走向何方,必须将快速发展的中国纳入国际体系。
    (三)重点经营欧亚结合部的同时,加大对亚太地区的战略投入。大中东目前是美全球战略的重点,新一任总统上台后,仍将首先处理这一地区的棘手问题,特别是从伊拉克撤军、伊朗核问题以及巴以和平进程。同时,全球政治经济重心向亚太地区转移的趋势仍在继续,美国在重点处理大中东事务的同时,仍会加大对亚太地区的战略和外交投入,优先关注中美关系、台湾问题、美日关系和美韩关系等重大问题。
    (四)在发挥军队作用的同时,突出多种手段的结合运用。一方面,着眼反恐、反扩散和摆脱伊拉克、阿富汗困局的需要,继续增加军事开支,扩大美军事优势,同时设法使美军尽早摆脱伊拉克和阿富汗泥潭,改用外交手段推动伊拉克的安全稳定和经济发展;另一方面,改变美国过于强调军事力量、以意识形态划线的做法,从实际需要和现实可能出发,将推广民主与改善民生相结合、将外交与军事相结合、将单边行动与多边主义相结合、将联盟关系与国际机制相结合,以多个方式、多种渠道维护和增强美国的战略利益。
    注释:
    ① (美)伊沃·H·达尔德尔,詹姆斯·M·林赛,后外交时代:不受约束的美国[M].刘满贵,译.北京:新华出版社,2004:15-17.
    ② Zbigniew Brzezinski, Second Chance: Three Presidents and the Crisis of American Superpower (New York: Basic Books, 2007).
    ③ (美)约瑟夫·奈.美国霸权的困惑:为什么美国不能独断专行[M].郑志国,译.北京:世界知识出版社,2002:8-40.