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大国的东南亚战略及其影响

来源:亚非纵横 责编:ldzldz 作者:张学刚 时间:2009-04-25

【原文出处】亚非纵横
【原刊地名】京
【原刊期号】200801
【原刊页号】18~23
【分 类 号】D7
【分 类 名】国际政治
【复印期号】200805
【作 者】张学刚
【作者简介】张学刚,中国现代国际关系研究院东南亚及大洋洲研究室副研究员。
【内容提要】近年来,随着经济全球化和国际格局的变动,美、日、俄、印、澳等亚太大国纷纷加大对东南亚的战略投入。东盟为实现自身利益最大化,也积极推行大国平衡战略。东盟与大国的战略博弈对中国周边安全稳定、中国与东盟关系以及中国与上述大国关系均将产生深远影响。
【摘 要 题】战略研究
【关 键 词】大国/东南亚战略/影响
【正 文】
    冷战结束以来,东南亚地区加速推动经济一体化,并逐步成为东亚地区合作的倡导者和组织者,在“10+3”、“10+1”和“10+6”(东亚峰会)等地区合作机制中扮演重要角色。为巩固在该地区的战略利益,美、日、俄、印、澳等大国展开了激烈的战略博弈,以使地区形势朝着符合自己国家利益的方向发展,并对中国周边安全和战略利益产生深远影响。
    一、大国因素对东南亚影响巨大
    (一)美国对东南亚政治、经济和安全模式发挥着重要影响
    美国长期视东南亚为遏制地区大国崛起的“重要战略同盟圈”。东盟各国尽管对美国存在的作用理解各异,但有一点应该是共同的,即美国在苏联解体后已变为世界上独一无二的超级大国,其政治、经济和安全利益遍及全球,军事力量分布各大洲,综合实力可制衡世界任何一个地区大国。因此,东盟国家继续寻求美国来平衡周边地区大国的力量具有必然性。
    美国在东盟的存在与其安全利益和经济利益密切相关。首先,维护地区和平与稳定的安全环境有利于美国的经济利益。作为世界超级大国,同时,由于世界政治经济一体化不断加强,美国同东盟国家日益密切的贸易和投资关系无疑极大地推动了美国经济在20世纪90年代逐渐走向繁荣。美国决策者都有这样的基本共识,即美国不能对世界各地区的安全事务袖手旁观,因为20世纪最重要的经验教训是,当美国忽略世界问题时,世界却常常将问题带到美国的门口。因此,只有东盟维持和平、稳定的安全环境,才能保证该地区国家的经济发展。
    其次,在东南亚地区保持一个和平、自由、开放的海上通道是美国在亚太乃至全球安全利益中不可缺少的一部分。东盟地处联结太平洋和印度洋及中东地区的交通中心,扼守日本从中东进口石油的海上运输要道。1991-1992年的海湾战争,令美国更清楚地意识到东南亚海上交通线的畅通无阻,对于美国在亚洲迅速有效地运用海上机动力量、实施其安全战略计划是十分关键的。而且日本是美国在东亚地区的最重要的盟国和经贸伙伴,故此保障日本交通运输线的安全,保证日本的经济发展对于美国来说也极其重要。美国在东亚和东南亚地区的经济、政治和安全利益决定了该地区在美国冷战后的安全战略中仍然占据重要的地位。
    (二)俄罗斯对东南亚具有潜在的战略影响
    冷战期间,苏联主要通过越南对东南亚实施扩张。苏联解体后,在最初的一个时期俄罗斯推行的是向西方“一边倒”的政策,即所谓的“大西洋主义政策”,其主要目的在于获取西方的经济援助。但西方国家不愿看到一个强大的俄罗斯出现,对俄罗斯经济、政治改革的帮助和支持是承诺多而行动少,甚至设置重重附加条件和障碍。由于内外交困,俄罗斯在东盟地区政治格局中地位受到削弱。从1993年起,俄罗斯调整了对外战略,推行了既重视西方又面向亚太的“双头鹰”政策①。俄罗斯以军售和高科技合作为手段,以马、越为龙头,拓展对东盟国家的关系。2002年3月普京访越,双方签署了《战略伙伴关系联合声明》,还签署了石油与天然气合作协议、加强军事合作协议和科技交流协议。2003年8月普京访问马来西亚,双方签署了一系列合作协议,扩大在经贸、航天、国防、教育和反恐等领域的交流与合作,标志着俄马关系进入一个新阶段。普京还表示,愿帮助马来西亚发展太空计划和发射人造卫星,并将向马出售18架价值9亿美元的苏-30战斗机。上述协议被称为俄在马军火市场的“轰动性突破”。在巩固双边关系的同时,俄还致力于拓展与东盟整体的全方位合作,2003年6月俄外长与东盟外长在金边签订了《关于亚太地区和平与安全、繁荣与发展伙伴关系的联合声明》。2005年,俄罗斯与东盟举行首次首脑会议,制订双方“经济合作协定”,为未来的全面合作奠定基础。
    (三)日本对东南亚的经济发展具有重要影响力
    日本一直视东南亚为“传统势力范围”。战后日本把主要力量投入经济建设,逐渐成为一个世界经济大国,在东南亚地区具有重要经济利益,长期以来对东盟投资和援助居各国之首,对东南亚国家的经济发展发挥着举足轻重的影响。自20世纪80年代末起,日本开始在东南亚的政治安全事务中发挥积极的作用,如参加联合国对柬埔寨的维和行动以及参与东盟地区论坛的政治安全问题对话等。日本历来把东南亚及南中国海航道与台湾海峡视为“海上生命线”。日本亚太地缘经济战略的目标是:在亚太地区建立一个由它控制和主导的“东亚经济圈”,即形成一个以日本为“雁首”,以亚洲“四小龙”为骨干,以东盟与中国为两翼的“雁行模式”。日本亚太地缘经济战略也是其实现“脱欧入亚”,“脱美入亚”,“重返亚洲”的重要战略步骤②。日本凭借强大的经济技术实力,增强对东亚地区的直接投资,技术转让,扩大对东亚地区的进出口贸易和发展援助,全方位地参与东亚地区的经济合作,通过加深与东亚各国的经济联系,区域内的双边或多边合作关系,以及加强与区域内各国经济政策协调,促进东亚地区经济一体化,巩固日本在亚太地区尤其是东亚的主导地位。
    (四)印度对东南亚影响不可低估
    印度东临东南亚地区,自古以来就同东南亚国家有着密切的文化联系,印度族是东南亚地区最重要的族群之一。印度虽然经济上处于发展中国家水平,综合实力在亚太六大战略力量(美、中、日、俄、东盟、印)中实力相对较弱,但作为南亚最大的国家,印度的地位也不能低估。90年代以来,印度提出“东向政策”,即以东南亚为突破口和前进基地,积极参与亚太地区的事务,最终加入亚太经合组织。印度于1995年正式成为东盟地区论坛的全面对话国和亚太安全合作委员会的联系成员国,开始积极介入亚太地区安全事务。2002年至今,印与东盟两度举行首脑会议,标志印度旨在东南亚扮演更重要的角色,为深化与东盟关系做好政治铺垫。2003年印度在巴厘岛峰会上宣布加入《东南亚友好合作条约》(TAC),成为继中国之后加入TAC最早的两个非东盟国家。印与东盟还正在制订“印度-东盟2020远景规划”。军事安全是印度“东进”的重要领域。印度军方提出了“东方南洋战略”,建议密切与东南亚国家的关系。印度日益重视与东盟的经济合作,双方贸易额从1993年的29亿美元增至2001年的99亿美元,年均增长率达16.5%。在2003年的巴厘岛峰会上,印度与东盟签署《全面经济合作框架协议》,确定2016年前建立货物、服务贸易和投资自由化的地区贸易和投资自由化机制的设想,从2004年起200种商品项目可予免税③。但是,印度首要战略目标是控制印度洋,参与东南亚事务带有一定的投机性质,这可能对印度增大对东南亚的积极影响产生制约作用。
    (五)澳大利亚“脱欧入亚”战略影响东南亚发展前景
    澳大利亚地处大洋洲一隅,无论从地域、人口还是国际政治经济影响力来看,均处于世界边缘位置。自20世纪70年代以来,澳政府为摆脱这一不利的国家发展态势,将对外政策的重心转向亚太地区,强调以东亚为中心,积极推动亚太经合组织和次区域经济合作,全面加强与东盟的关系,视东盟为澳大利亚融入亚洲的跳板,对东南亚推行“全面接触”政策。在经济领域,澳制订了与东盟的经济合作计划,东盟现已成为澳第二大贸易伙伴。澳还通过“澳新(西兰)经济关系区”强化与东盟自贸区(AFTA)的合作,力图早日建成“东盟-澳新自贸区”。在政治安全领域,澳积极参与地区事务,近年来双方高层互访不断增多,军事合作步伐加快。1989年,澳大利亚呼吁成立亚太地区的经济合作组织,既迎合了美国、日本试图主导亚太地区的心理,也顺应了发展中国家的愿望,遂促成在澳大利亚首都堪培拉举办第一次亚太经合组织部长级会议,从而揭开了亚太地区经济合作的历史进程。此后,澳积极推进亚太经济组织内部双边和多边的贸易合作。2007年3月,澳与日本签订国防安全条约,2007年9月,澳参加美、日、印、新加坡联合演习,表明澳大利亚对亚太事务的关注越来越强烈。
    二、大国博弈的新特点
    (一)美着重借助双边同盟、反恐议题和经济合作巩固对东盟的“全面控制”
    近年来,美受困于中东,忙于反恐,疲于应对朝核危机,对与东盟合作有所放松。2005年7月,美国务卿赖斯缺席东盟地区论坛。当年9月,美未派官员参加东盟经济部长会议,引起东盟国家不满。美一些智囊对此做出反思,认为美“冷落”东盟之举与日益密切的中国-东盟关系形成反差,可能在客观上加速使东盟成为中国的“后院”,削弱美在东南亚的影响力。布什政府于2006年开始调整对东盟政策,进一步加强对东盟的经贸、经援外交,强调彼此的伙伴关系,在迎合各国需要的同时,加紧推进“变革外交”,防止被中日拉开距离④。基于上述战略目标和出于全球利益的考虑,近年来美国拒绝签署《东南亚友好合作条约》,因而被再度排除在峰会之外。但美方在会前和会外采取了一系列加大对东亚合作牵制的措施。2006年初,赖斯宣布将于当年7月参加东盟地区论坛,以显示对东亚事务特别是东盟国家的重视。2月,美提议在适当时候召开首届“美国-东盟峰会”,但要求将缅甸、柬埔寨、老挝排除在外,试图牵制中国-东盟以及日本-东盟峰会。美还不遗余力地推动布什总统于2005年11月提出的美国-东盟自由贸易区设想,加紧与新加坡、泰国、马来西亚等国洽签双边自由贸易协定。布什还承诺继续向越南开放市场,推动美参众两院给予越永久正常贸易关系地位。在APEC峰会上,布什提出建立亚太自由贸易区设想,试图推动建立由美国主导的跨太平洋经济合作体系,牵制东亚合作。美国还曾如愿以偿地与东盟敲定了在2007年9月举办首届“美国-东盟峰会”的议程(后因布什忙于伊拉克反恐而未召开),加快落实美方2005年底提出的“在10年内与东盟建成经济、社会、安全一揽子伙伴关系”构想。
    (二)日力促“10+6”模式和“经济伙伴关系”,试图维护在东南亚的“经济和安全双轴心”地位
    日本为争夺东亚主导权、平衡中国的影响力、争取东盟支持其修改“和平宪法”,进而实现“政治大国”和“军事大国”之梦,自2005年以来一直奉行贬抑“10+3”和拉抬“10+6”的政策。日产经大臣二阶俊博于2006年8月下旬提出构建“东亚经济伙伴关系协定”设想,提出由日本主导“10+6”的合作。2006年9月26日,日本首相安倍晋三在国会发表施政演说,提出“亚洲门户”战略,宣布建设一个“和平稳定的亚洲、对世界开放的亚洲”,谋求在东南亚乃至亚洲推进“民主”制度。2006年11月30日,外相麻生太郎在日本国际问题研究所发表题为《创建自由与繁荣之弧——拓展日本外交地平线》的演讲,宣称应在从乌克兰经中亚、阿富汗到越南、老挝、缅甸这条“自由与繁荣的弧线上,推行建立在自由基础上的经济和法制制度,以此呼唤繁荣,实现政治安定,让那些还处在民主主义特别阶段的国家成为真正的民主主义国家”⑤。2007年下半年,日本首相福田康夫在就职后提出“日美同盟与亚洲外交相共鸣”的外交方针,表示“将在深化日美同盟关系的同时,促进亚洲地区的稳定”。从上述战略考虑出发,近年来日本推出诸多措施:一是发起对东南亚国家的“外交攻势”,加快同越南、印尼、菲律宾、泰国等东盟国家洽签经济伙伴关系协议,力求把东南亚纳入由其主导的东亚产业链。二是与印度、澳大利亚加强协调配合,推动“美日印澳四国战略对话机制”取得进展,并为强化四国战略合作寻找针对性目标。三是在非传统安全领域试图扮演地区领头羊角色,近年来提出与东南亚加强气候变化、能源安全等合作方案,承诺提供资金援助和技术支持,并在未来3年内增加对东盟的政府发展援助。
    (三)俄实力得到部分恢复后,利用武器和能源合作“重返东南亚”
    2005年,俄总统普京亲自率团出席东亚峰会并参加首届俄罗斯-东盟峰会。受此激励,俄在参与东亚合作问题上一度期望过高,提出2006年加入东亚峰会的目标。但东盟国家认为俄在冷战期间支持越南推行地区霸权主义,并对此仍心有余悸,美、日、澳等西方国家也不愿看到俄重回东南亚舞台,加之俄与东盟经贸关系层次仍较低,导致东盟最终做出婉拒俄加入的决定。此后俄态度转趋务实,表现低调。但实际上加快了与印度、泰国、马来西亚、越南、印尼等国洽签双边军售协议的步伐。近年来,俄相继向马来西亚、越南、泰国、印尼等国出售苏系列战机。2006年1月22日,俄总理弗拉德科夫重申“愿意成为亚太地区国家可靠的能源供应国”⑥。2007年5月15日,俄罗斯联邦原子能署新闻秘书诺维科夫宣布,俄缅当天在莫斯科签署了一份政府间协议,约定由俄方为缅甸建设一个核研究中心,同时由俄罗斯原子能建设出口公司负责帮助缅甸建造一个10兆瓦研究用轻水反应堆。相关合作进一步密切了俄罗斯与东南亚的关系。
    (四)印度、澳大利亚借助“10+6”机制成员国身份,加紧扩大在东南亚的影响力
    印度和澳大利亚、新西兰2005年加入首届“东亚峰会”,使东亚合作呈现从“10+3”向“10+6”扩展之势,也首次突破了传统的东亚地理概念。印度由南亚国家成为东亚国家后踌躇满志,多次宣称要在东亚合作中发挥实质性作用。2006年,印提出亚洲自由贸易区设想,加快实施东向政策,试图建立由印主导的东亚经济合作体系。2005-2007年的东盟系列峰会期间,印方连续召开三次印度-东盟峰会,以能源合作入手,密切双方经济关系。澳大利亚也在交通、能源、海关和出入境检疫等方面与东盟达成协议,积极与美、日、印协调立场,参与“3+3”(中、日、韩+印、澳、新西兰)合作。
    总体来看,亚太各大国基于战略利益而在东南亚地区展开的角逐呈现错综复杂的关系。首先,从地缘政治角度来看,冷战以后东盟地区在世界政治中的战略地位越来越重要,大国围绕东南亚战略利益的争夺将日趋白热化。美国虽然仍是对东南亚地区具有最大影响力的国家,在实力上处于相对优势地位,但由于美国力量分散在大西洋和太平洋两洋上、亚太地区特有的复杂性以及经济上互相依存等原因,实力有所抵消。日本作为世界第二经济强国,将加紧向军事大国和政治大国迈进。在日美防卫合作指针相关法案通过后,下一步将是抓住有利时机逐步修改和平宪法,为实现其政治大国的道路扫清障碍。俄罗斯由于经济尚未完全恢复,在未来十年中,保证国民经济增长和实现稳定仍是其首要目标。欧美发达国家的资金对其重要性变得更为突出。为了实现这一目标,俄罗斯将会强化自身的欧洲属性,并可能在“回归欧洲”的道路上采取一些实质性措施。但为恢复大国地位,俄罗斯仍将会“东西兼顾”,积极参与亚太事务,并争取应有的发言权。其次,大国围绕东南亚地区的战略争夺正在呈现单极化与多极化并行发展的态势。就实力对比而言,在全球范围内,美在未来十年的相对优势依然明显。美凭借其在东亚驻扎的10万重兵,拥有的5个双边军事盟友(日本、韩国、菲律宾、泰国和澳大利亚),以及新加坡等国的军事设施,组织起一个以美国为枢纽、从东北亚延伸至东南亚的“扇形结构”。美拥有的雄厚资金和技术,仍是东南亚国家最大的外部经济依托。
    三、大国博弈对中国战略利益的影响
    随着美、日、俄、印、澳等主要力量加大对该地区地缘战略竞争的投入,该问题将对中国的战略利益产生重要而深远的影响。
    第一,美国对中国崛起以及东亚合作的戒备心理上升,可能影响中国周边合作和“走出去”战略的实施。对于东亚合作,美国始终抱有浓重的“酸葡萄心理”,担心东亚各国挑战其“地区主导权”,将其排除在东亚之外。美总统布什2006年11月参加越南河内APEC会议期间提出“亚太自由贸易区”设想,力推跨太平洋合作模式,用意是牵制东亚合作和制衡中国。此次东亚峰会期间,美方因拒绝签署《东南亚友好合作条约》而再度被排斥在外,美部分报纸称“美国仍有被孤立的可能”。自2005年以来,美力推“亚太”机制,压缩“泛亚”机制:一是在东亚峰会模式问题上,支持日将印、澳、新西兰拉进来,建立与“10+3”平行的“10+6”机制,此举虽不能完全达到美主导东亚合作的目的,但可使中国推动的“10+3”合作功亏一篑。二是强调泛亚机制必须从属于亚太机制。美一些官员已直接表明对“10+3”和“10+6”不满,如美助理国务卿希尔强调,美希望东亚合作“简洁明了,只能作为APEC的补充,而不能与后者形成重叠甚至影响后者”⑦。三是声称“泛亚机制不得影响美地区目标”。希尔还表示,美在东亚地区的核心利益是反恐、防扩散和市场自由化,东亚峰会不应影响美在该地区推行上述政策目标。四是对东盟“明褒实贬”。美方口头上虽不反对东盟“主导东亚合作”,但行动上借反恐和缅甸问题大揭东盟“疮疤”,意在显示东盟能力不足、美仍是东亚“主宰”。
    第二,中俄战略协作关系有利于促进双方在东南亚的协调与合作。2007年1月,中国与俄罗斯在联合国安理会对美国提出的谴责缅甸民主人权问题的草案表决时,共同投下否决票,表明双方在东南亚地区性问题上,展开了卓有成效的战略协作。俄罗斯目前在东南亚的影响力处于恢复阶段,更多地侧重于武器和能源输出合作,与中国的合作面大于竞争面。
    第三,日本在东亚合作主导权问题上与中国对抗的心理上升,可能对“10+3”持更加消极的态度。虽然日本新首相福田康夫奉行较为温和的外交政策,但日本出于国家根本利益和对中国主导“10+3”进程的担心,仍会坚持以“10+6”取代“10+3”,试图以“10+6”压制中国并重新巩固日本在地区合作上的主导权。基于这一考虑,日方主张把印度、澳大利亚和新西兰拉入东亚合作。日方此举可能为中国未来参与东亚地区合作提出新的挑战。
    第四,印澳对中国影响力的上升可能产生更强的竞争心理,导致其与美日合作时针对中国的一面增强。自2005年成功“挤入”东亚峰会后,印方曾多次表露“不能容忍被边缘化”、“要发挥实质性作用”的立场。澳方也与东盟就加强气候变化、环保、交通、能源、海关和出入境检疫合作达成共识,并与日印积极协调立场。2007年,印度和澳大利亚均参加了与美日举行的四方战略安全对话会与联合演习,不排除这些举措具有针对中国的一面。
    第五,东盟推行的大国平衡战略,对中国战略利益具有正反两方面影响。随着中国在全球及亚太地缘政治重要性的大幅上升,东盟各国的心态复杂,对华地缘战略不同程度地显露两重性:一方面视中国为发展机遇,具有与中国发展关系的要求;另一方面,又对中国的强大怀有戒心,一些东盟国家与中国还存在领土、领海之争。为此,东盟国家大多力求在中、美、日、俄、印、澳之间搞等距离外交,始终不放弃借美日力量制衡中国的战略考虑。东盟游走于大国之间,防止任一大国主导地区事务,此举即为典型的大国平衡战略。但这也可能加剧大国对东盟的不满及大国间的矛盾,对此中国应谨慎应对,防止大国竞争的不利因素影响中国与东南亚国家关系。
    注释:
    ① “ASEAN and Russia Relations”, ASEAN Secretariat, 13, Jane 2007.
    ② 白石隆:《为亚洲的稳定与繁荣积极贡献——建设一个更加开放的日本》,《日本经济新闻》2006年12月19日。
    ③ 李鸿阶:《东盟安全战略新调整及我国的对策》,《亚太纵横》2003年第5期。
    ④ 郑永年:《中国再次面临国际战略选择》,[新加坡]《联合早报》2006年6月13日。
    ⑤ 佐藤俊行:《麻生外相的野心之弧》,[日]《读卖新闻》2006年12月10日。
    ⑥ 新华社莫斯科电:《俄重申愿成为亚太地区可靠的能源供应国》,2007年1月23日。
    ⑦ 盛力军:《东亚峰会与泛亚、跨太机制之争》,[新加坡]《联合早报》2007年11月5日。