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西方发达国家军品市场发展的特点与启示

来源:江苏省国防动员委员会经济动员办公室 责编:ldzldz 作者:佚名 时间:2009-04-25

当前,发达国家的军品市场发展比较成熟,军品市场运行深深根植于整个国家的经济运行中:具有典型的军民高度融合性。随着冷战后各国国防工业的转轨,军品市场在市场结构、市场运行机制、政府管制等方面都呈现出一些新的特点。深入研究发达国家军品市场发展的新特点,借鉴其有益的做法和经验,对于促进我国军品市场的成熟和完善,具有十分重要的意义。

 

一、发达国家军品市场发展的特点

 

(一)军品市场与民品市场高度融合

 

军品市场与民品市场高度融合形成的军民一体化体制是当代西方发达国家军品市场发展的显著特点。军事工业的军民一体化转轨,即将军事工业基础与民用工业基础融为一体,主要包括易于军民一体化的技术项目、工业部门和厂商等。军事工业的军民一体化主要包括三个方面内容:一是技术和工业基础军民一体化;二是购买民用产品和劳务;三是产品和劳务采办过程的一体化。近年来,各国为推进军民一体化发展步伐,在军品的研制生产和采办活动中采取了一系列政策措施。在西方发达国家,军品市场与民品市场高度融合,难以区分,其中最典型的是日本和德国。战后,由于日本只允许保持小规模的具有自卫性质的自卫队,军事科技人员被遣散,军工基础也灰飞烟灭。然而,日本借助寓军工于民间的做法,达到了掩人耳目的效果。同时,借助美国的帮助和国际合作,使军工企业迅速崛起。德国政府明确规定:不追求军备独立。无意建立独立的、完全为军备订货服务的企业,而是将军品科研生产完全纳入市场体系之中。在德国很少有单纯生产军品的企业,较大的公司都是既生产军品又生产民品。而且德国的国防产业界只有一个军工经济工作组,它是一个咨询机构和交流信息的场所。德国政府和军工企业强调发展军民两用技术,重视军民两用技术的相互转换和利用,并给予资金支持。另外,西方发达国家转变以往严格按照国防惯例、规范和标准组织军品科研生产的做法,积极采用必要的商业惯例、规范和标准,把研制低成本武器放到与研制高性能武器同样重要的优先地位,这不仅有利于军事工业的“军转民”和民用工业的“民转军”,而且还使国防部从大批量商品生产而产生的低成本和高质量中得到好处。美国国防部估计,容许实行军民一体化以及更多地采用两用产品、技术和工业操作规程,每年可节省大约300亿美元国防开支。军品市场与民品市场融合发展提高了市场对资源的配置效益。一方面,政府部门和军队领导机关可以摆脱管理科研单位和生产企业的繁重任务,集中精力抓好重大的规划和确定发展方向;另一方面,减轻科研单位和生产厂家对军品订货的依赖,有利于军工企业融入市场经济的大潮中。

 

(二)军品市场主体向私有化、集团化发展

 

1、国有军工企业出现私有化、民营化的趋势。为了集中人力、财力、物力,尽快恢复国防经济实力,改变国有军工企业机制不活、竞争不强、效益不高的问题,欧洲国家兴起了一股国有化浪潮。以20世纪80年代初,英国、法国、德国、意大利、西班牙等国纷纷将大多数国营军工企业出售,实行国有军工企业民营化。这样有利于军工企业改善经营机制、扭亏为盈,进一步增强军工企业发展后劲,也有利于政府回收资金用于其他公共事业。

 

2、军工企业合并兼并和集团化日益加强。发达国家军工企业实现集团化主要有二种形式:企业并购、企业间联盟、企业内部重组。冷战结束后,发达国家大多数国防工业公司的战略转变有着极大的相似性和周期性。这是因为:战争波动周期影响国防支出水平,进而影响军工企业的生产周期;军工企业经营环境的特殊性,生产设备的资产专用性影响企业的战略选择:军工部门之间的相互联系等因素也影响战略的转变。军工企业的合并与集中,一方面可以保存军工核心力量,合理使用技术力量,发挥规模经济的优势。例如:因合并产生的洛克希德.马丁公司是全球第一大军工企业,几乎囊括了美国所有的军用卫星的生产和发射任务。一方面,为军品研制生产的高度专业化创造了有利条件。欧美军工行业中基本都是按系统、零部件、工艺和相关业务组织起来的专业化公司,这有利于节省投资、降低成本,提高技术效益。另一方面,可以使军工企业具有足够规模和实力参与国际竞争。2005年BAE系统公司通过对美国联合防务公司的收购,己发展成跨大西洋的最主要的军事业务公司之一,产品范围几乎覆盖国防工业的各个方面,服务对象包括海陆空三军。

 

3、政府加强与军工产业的联合。在美国,这种联合形成了“军—工综合体”,即美国政府中与军事相关的行政、立法机构同军工集团以军工订货合同为基础、以人事交流为纽带而结成的一种联盟。由于军—工综合体与军事机构的密切结合,它对政府政策特别是政府的防务政策的影响远较其他一般企业大得多,在美国政治过程中所扮演了特殊的利益集团角色。英国防部也要求加强政府与军工产业联合。英国最大的国防与航天集团——BAE系统公司表示,工业界十分高兴看到英国国防部重视关键技术领域的革新与联合。英国国防部公布了《国防技术战略》强调的政府与军工体系强化联合,英国的国防工业巨头,如BAE系统公司、欧洲航空防务与空间集团英国公司(EADS UK)等都在这种联合中受益。

 

(三)竞争机制在调节军品市场运行中发挥核心作用

 

1、保持有效的竞争成为国防工业发展战略的核心内容之一。为充分开展竞争,美国国防部局以上各部门都设有“竞争代言人”,负责为竞争创造适宜的环境和条件,内容包括:有意识地培养竞争对手,提供必要,的法规条例和适当的机构人员,提供充足的经费保障,正确的评估、鉴定办法和手段等。除各主承包商要实行竞争外:主承包商在具体实施科研、生产过程中的层层转包也广泛采用竞争,而且军方把这些厂商过去实行转包竞争的成绩和实现充分竞争的潜力,作为评估和选择主承包商的一个依据。

 

2、在军品采购中展开有层级的竞争。在军工企业合并兼并和集团化日益加强的情况下,各国越来越强调保持和促进转包层次的竞争。美国国防部把转包竞争的业绩作为选择主承包商的依据;保持军方在选择关键供应商时的灵活性;对独立于武器平台的分系统进行竞争;提供关键的分系统作为政府供应设备;打破违反竞争的独有的联合协定。英国政府规定,当形成垄断时,总承包商应对转包合同实行由国防部仲裁的竞争投标。法国实行公开招标制度,引入以成本—价值分析为基础的竞争机制。

 

3、采用合同制确保军品市场竞争机制的有效运行。为强化合同管理和经费监督机制,法国防部与各军工企业签订合同,并对合同进行各方面的审核、监督,建立了严格的合同管理机制。通过严格的资格审查,在竞争择优基础上确定军品承包商。美国新修订的《联邦采办条例》要求“合同官应公开合同业务,以增强竞争和扩大工业界参与”,“实行全面和公开竞争”。美国国防部建立了完善的军品承包商合同监管体系,有计划地组织军品合同的监督检查,督促承包商履行合同。该体系基本分两大系统:一是负责采办、技术与后勤的副部长领导的合同管理机构(负责合同管理业务)以及军种采办执行官及其项目管理组织(负责合同签订);二是国防部副部长领导的国防合同审计局及其地区审计组织(负责合同审计),以及国防财会局及其财务会计组织(负责合同支付)。其特点是合同签订和  管理业务与合同审计、支付业务,分别由不同部门管理,确保合同审计工作的独立性和客观公正。合同执行中的管理主要包括合同事务管理、合同审计和合同诉讼处理。美国国防部对承包商资格审查的基本原则是最大限度地实行公平、公开和充分竞争,军品合同的签订在整个国家的工业基础之上进行,而不仅由某几家特定的“军工企业”包揽,这就为开展公平竞争创造了客观条件。

 

(四)军用技术与民用技术的界限模糊

 

当前,西方发达国家的高新技术在军品和民品时的应用界限日益模糊。冷战后,世界军事领域的竞争由大规模的军备竞赛转向高技术领域的全面争夺。为了保持军事优势,世界主要国家在不断改善其军队武器装备的同时,纷纷以发展高新技术为契机,对国防科技工业进行全面调整改革。现代武器装备几乎依赖于制造业基础中的所有部门。特别是许多信息时代的技术,如计算机、软件、传感器、通信技术,在民用部门的应用与在军事部门一样广泛,军事与民用技术之间的区别正日益减少,民用技术的发展许多方面处于领先地位,信息时代的双重用途的“软”产品是今后军事技术发展的目标。发达国家的科研成果转化率很高。不仅军转民机制畅通,民转军的机制也很畅通,军、民技术之间没有明显界限。军民兼容的市场呈现出以军带民、以民带军的发展趋势,军用和民用科技成果之间的转移趋势也日益强化。例如,信息产业中有许多技术是靠国防需求而起步发展起来的,而民用市场的扩张带动了高技术产业的飞速发展,以至于许多民用技术水平并不低于军用标准,这为国防部门提供了更多的选择空间和机会。许多有重要军事意义的高新技术,如计算机、半导体、通信、先进材料和制造技术等,主要是由商业市场所推动。

 

强调发展军民两用技术,是西方发达国家推进军民一体化的重要举措。随着现代科学技术的发展,军用和民用技术之间的界限越来越模糊,纯军事性的技术已经很少,这就为发展军民两用技术和军民用技术的相互转化提供了可能和良机。在日益增多的与国防有关的卫星、电子元器件、计算机、电信、显示领域中,民用市场已成了发展的主要动力,因此,也就越来越有可能将民用技术应用到军事系统中去。例如,法国军方提出没有必要全部使用高性能、高造价的军用装备,只要能满足军事上的需求,利用商用规范也是可行的。从90年代开始,法国政府实施国家大型技术计划发展军民两用高技术,以确保法国高技术产业在国际上的领先地位。

 

(五)政府加大对军品市场的监管力度

 

军品市场的寡头垄断不利于市场竞争机制作用的发挥。各国政府依据反垄断法案控制大公司的过度集中,以防止垄断势力使军事工业失去了竞争环境。因此,政府加大对军品市场的监管力度。第一,建立统一监管机构。设立职能机构,负责从政府和军方角度统一实施对军品市场的政策引导、宏观调控和监督管理。如美国国防部负责采办、技术与后勤的副部长办公室设负责工业政策的副部长帮办,负责国防工业基础、能力建设和市场监管等工作;法国武器装备总署设“军工监督处”,负责军品质量监督和市场监管。第二,实行严格的资格审查和许可管理。通过组织严格的资格审查来确定合格厂商,是发达国家确保军品质量和保持对总承包商监督控制的重要手段。各国都建立了资格审查监管体系、资格审查标准、军品科研生产许可证制度以及军品生产企业名录,从动态上管理承包商。美国国防部设立了承包商选择总监、承包商选择咨询委员会和承包商选择评审委员会组成的三级承包商选择监管体制;英国国防部对于一项大型合同的竞标者要进行预先资格审查,严格审核竞标者的业绩、技术水平、财务等情况,考核合格的少数企业将被邀请参与竞标。第三,建立国防工业基础能力评估机制。为了加强对核心、关键基础能力的监管,各国政府运用科学的方法定期组织基础能力评估,发现问题,及早报警,并向主要军工企业派出稽查员,实行重大项目跟踪监督。为保护军工核心能力,美国国防部在明确什么是关键的、独特的军工基础能力建设项目后,对每个关键项目采取专项跟踪、检测的办法,发现问题及时采取相应措施。法国政府建立了稽查员制度,向主要国有军工企业派驻稽查员,加强对重大武器装备研制生产的全过程监督。第四,运用法律法规手段来指导和规范军品市场的发展。各国国防科研生产法律法规的内容涉及军品研制采购的各个方面和各个环节,并对科研生产实体的权利和责任、制度执行程序、制度执行要求和监督执行的方法等进行详细规定,为科研生产实体清晰了解和准确执行制度指明方向和提供保障,从而使军品市场运行和市场主体行为有序化和规范化。

 

二、西方发达国家军品市场转型的原因

 

(一)战争波动周期对国防需求的影响决定了军品市场的结构转型

 

由国防需求产生的波动周期模式缘于一个国家或一个军事集团与其对手关系紧张程度的变化。在和平时期,防务需求处于军事装备的正常更替与升级换代的稳定水平上,但这一均衡会被国际局势的迅速紧张而打破,进入重新武装的不稳定阶段,国防定货需求迅速膨胀。如果战争爆发,国防定货需求就会达到战时均衡的顶峰阶段。战后,在达到一个新的和平时期均衡的国防需求前,会处于军晶需求的遗散不稳定阶段。因此,冷战结束后,在全球军火市场需求急剧下降的情况下,各军事大国的国防工业都存在一个转型的问题,由此影响到军晶市场的结构转型。各国国防工业的转型采取了企业并购、战略联盟、重组等形式,实现了军转民。例如,英国国防支出迅速下降,使得原来处于优势地位并且竞争不充分的英国国防工业,转而处于市场日益缩小且竞争激烈的环境中。战争周期波动逼迫英国国防工业进行一系列重建计划。英国政府不再将军火采购列为优先项目,军工企业也随之调整了它们的战略规划,包括:适应后冷战时代全球需求的变化,重点放在降低成本方面,以期维持传统市场;促进军工产品多样化;通过建立军工企业联盟,降低经营风险等。此外,在军工企业中长期实行的技术专家管理团队也被富有民品市场管理经验的管理者取代。

 

由于军工企业资产的专用性和战争周期与军事斗争准备的必要性,完全的军转民或寓军于民是不科学的,也是不现实的。军工产业不同技术装备的差异性和专用性,限制了资本设备向其它行业的转移。从世界上几个军事大国在冷战后的转产来看,都不是很成功的,原因主要是:企业的生产能力与它们想进入的新商业市场需求不相关:从产业的角度看,冷战结束后,各国军火市场面临许多不确定性。在这种情况下,既是竞争伙伴、又是合作伙伴的军工企业只好共享信息,并且采取一些战略并购行为,通过多元化经营和重组来减少市场不确定性对它们的影响。因此,战争波动周期对国防需求的影响决定了军品市场的结构转型。

 

(二)军工企业的战略转变形成了层级式的军品市场结构

 

二战后,军工企业由于国防需求的约束由国有国营的性质向私有私营转变,军品的科研、生产由国家计划性向市场竞争性转变,并且随着军事高科技的发展,军工企业涉及多个产业,在产品设计和生产上差异很大。一方面它包括军事航空航天、核工业等大型企业,另一方面又包括生产专用零件的小企业,如生产连接器、电缆和电子元器件等工业部门。企业之间是以主承包商牵头而形成的分工合作关系。例如,美国军品市场主体分为三个层级,即主承包商、分承包商和零部件供应商。主承包商负责武器系统的总体设计、综合协调和总装。主承包商一般掌握每个特定武器系统采购费的49%-60%,实际上垄断和支配着整个军品市场;分承包商负责制造武器系统主要分系统和部件,如雷达、计算机、发动机和电子设备等,规模大小不等,有主承包商的下属公司,也有政府所属的军工厂。它们在转包的项目方面从事广泛的研究,开发出大量的赖以生存的关键的专门技术;三是零部件供应商负责向武器系统或分系统制造商提供零部件和原材料,包括电子组件、集成电路、电池、轴承等。它们是为数众多的中小企业。

 

(三)军品研制生产的特殊性决定了政府管制在军品市场运行中的重要地位

 

虽然发达国家对军品的研制生产以市场机制调节为主导,但由于军品研制生产关系到国家安全战略,军品又是公共产品,军事需求是根据战争“威胁”或者源于新技术的应用而判断的;军品需求方是军队,供给方是由极少数大型供应商所垄断;军品定价属于垄断或寡头垄断定价,而且保密性高,管理严格,市场进出都障碍重重;政府既是购买和消费者,又是市场管制者、规范制订者、经费提供者和权利要求的判定者。因此,发达国家十分重视对军品市场运行的管制,主要体现在:从长远出发,制定和实施军品市场发展战略,包括军品市场的结构、组织、布局、规模、水平等。政府对军品研制实施合理的投资扶持,如出资建立军工科研院所、企业,或是对民营企业从事军工科研生产所必需的条件进行一定的投资;对军品采购的全过程进行管理监督,包括军品采购政策的制定实施和军品采办管理等;由于军品贸易的政治、外交和军事上的敏感性,政府要对军品贸易进行严格管制,包括军品进出口、军工技术转让、军工国际合作等方面。政府对军品市场运行的管理调控手段是制定和实施有关的政策、法规、规划、标准和进行监督等,除非战时,极少采用行政手段。

 

三、对我国军品市场培育与发展的启示

 

(一)培育军民融合的军品市场主体

 

借鉴西方发达国家的做法,大力培育军民融合的军品市场主体。一方面,军工企业要充分发挥生产、管理、经营等方面的优势,进一步加强与民用企业结合的广度和深度。相关部门也要在体制机制创新武器装备的技术开发和生产等不同层面,为企业探索以民建军、以民养军、以民促军等诸多军民互动合作模式提供制度保障。另一方面,要建立有权威的寓军于民的协调机构。由于军工企业在通用分系统、元器件、零部件和原材料领域的研制和生产成本远远高于民用企业,它们不愿意到市场上与民用企业进行竞争,力图利用与军方的传统关系,继续谋求垄断经营。如果没有权威的协调机构加以引导和推动,市场机制是难以发挥作用的。因此,有必要专门成立寓军于民的协调机构,推动军民互动合作的军品市场的形成。另一方面,将军事工业的生产从军事装备和军品市场转向民用领域,努力增加新产品和扩大其现有商业领域的新市场,即开展多种经营,以此建立起一个更具有弹性和活力的军事工业基础。

 

(二)适时调控军品市场的格局

 

我国军品市场上已出现了武器系统、重要子系统和零部件制造方面的有限竞争。但是,许多军工企业集团由于产品类型差异较大,几乎不存在直接竞争。因此,首先要改变军工企业运行模式,允许军工企业探索不同的结构和管理方式,逐步建立军品科研生产市场竞争机制,完善军品市场运行规则和监管体系,形成一批高水平的军品主承包商、分承包商和零部件供应商为骨干的军品市场主体,通过他们在军品市场上的竞争和择优协作,不断提高军品研制生产水平。其次,国家应制定相应的反垄断法规,限制垄断、打破封闭,鼓励竞争,支持不同性质、不同类型的企业介入军品生产。为解决军品市场竞争不足的问题,必须改变军工集团控制军品市场的局面,引导和鼓励掌握创新技术的民营企业进入国防生产领域,形成大小兼备、供应商众多的军品市场格局。鼓励和支持军工企业以及有能力的民营企业按规定程序参与竞争和协作,采取招投标方式选择军品任务的最佳承制者。在国家安全和市场经济利益引领下,通过扩大军品市场开放,展开多层次竞争和协作,力求在更大范围内引导高新技术前沿领域向新军事变革所追求的目标发展。再次,完善军品合同制,提高军品研制和采购效益。由于以往军品生产依赖政府补贴且市场竞争程度有限,军工企业被要求以“市场价格”参与某些军品合同竞标,这种军品定价非常模糊,难以用“成本一收益”来衡量军品采购的效益。因此,要完善军品定价制度,通过公开招标和谈判的市场竞争机制,建立起标准化、集中化和法制化的军品采购制度。

 

(三)提高军工企业的核心竞争力

 

军品市场的竞争不像民品市场以成本与价格为主要竞争要素,而是以技术水平和质量为主要竞争要素。军工企业的核心竞争力不像一般产业的竞争力那样,以市场占有率和盈利为主要目标。西方发达国家国防科技工业体系的发展,其第一和根本的目的都是能够自主研制生产本国军队所需的,特别是较竞争对手更为先进的武器装备。军品市场上的竞争,主要体现在技术优势的竞争、资本实力的竞争和科研生产组织能力的竞争。因此,军工企业要加强科研情报交流工作,掌握军方对未来武器装备的现实需求和潜在需求。同时,必须加大对军品企业科研机构的支持力度,使其充分发挥军品技术优势,促进军品技术与民品技术的互相带动。加强军方与科研机构之间在国防科研任务中的整合,使国防科研机构能够更好地按照军力的要求完成相应的国防科研任务。另外,要建立激励机制,有重点地分配国防科研任务,进一步发展具有核心竞争力的军事科技,鼓励军工企业自主创新,使其真正成为创新的主体。进一步完善国防科技重点实验室体系,加强国防科技重点实验室管理,使国防科技重点实验室成为更具灵活性和自主性的科研机构。

来源:《国防经济发展模式转型》研讨会
 

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