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军事征用制度探析

来源:互联网 责编:ldzldz 作者:佚名 时间:2009-04-25

目前,我国法学界对一般征收征用制度的研究日趋深入,但对于军事征用制度,专门研究者不多,学术成果相对较少。形成这种反差现象,主要是由于我国长期处于和平环境,征收征用往往只涉及民事范围内的土地征用或房屋拆迁,而军事征用很少涉及。随着我国社会转型加快,各种利益归属日渐明晰和物权不断细化,我军在未来战争行动或非战争军事行动中,所面临的由军事征用及补偿所产生的法律问题将日趋复杂,军事征用问题若解决不好,不仅会影响军地关系,更会影响征用及动员效果。因此,开展军事征用制度研究,是一项不容忽视的重要问题。

 

       一、军事征用制度的主要特征

 

       所谓军事征用制度,是指国家或国家授权的部门,基于国防利益和公共安全需要,临时使用或占用公民、法人或其他组织的财产,并给予补偿的制度。军事征用作为国防动员不可或缺的制度设计,其特征主要有以下几点。

 

       (一)强制性

 

       军事征用权是一种紧急行政权,也是一种公共权力。公共权力垄断公共强制力资源,以抑制因个体任性而阻碍社会公共利益实现的行为。在存在利益差别和资源稀缺的情况下,强制性必然是军事征用的根本属性,其表现为:可以不顾被征用者意愿单方决定征用与否、征用范围、期限等;征用决定具有不可逆转性。但是,有学者认为,“强制力作为一种社会控制手段,尽管是必要的,但却是不经济的”,因此,还必须明确的是,“强制力仅仅是保障社会规范效力的手段”,而且这种手段只有在被征用者不服从时才能得到体现。

 

       (二)公益性

 

       军事征用权是一种对公民财产权予以剥夺或限制的强制性权力,这种权力要获得合法性与正当性,必须是出于公共利益之需要。这是现代财产所有权的社会义务性理论发展的结果。19世纪末,在欧洲大陆法系国家,随着个人本位论被社会团体论取代,公民财产权绝对不受限制的观念也逐步被财产权负有社会义务所取代,此种社会义务正是公共利益。换言之,公民财产权受到限制的唯一合法和正当的理由,就是公共利益。国家征用权是对公民财产权的剥夺与限制,这种剥夺与限制唯一合法与正当的理由也应该是公共利益。因此,征用的目的必须是基于公益,除此之外任何剥夺与限制都缺乏正当性理由。

 

       (三)补偿性

 

       与公共利益要件一样,征用补偿既是对国家征用权的限制性条件,同时也是国家征用权的正当性理由之一。当军事征用申请一旦核准,对于财产所有人或使用人来说,最关注的问题就是征用补偿。军事征用补偿的理论基础就在于公民为了国家公共利益,相对其他人而言承受了特别牺牲,那么,国家必须对这种特别牺牲给予补偿。该学说也称之特别牺牲说。特别牺牲说是由19世纪末德国学者奥托·迈耶提出。他认为,为了公共利益所采取的行为很可能牺牲个人利益,因为国家行为对个人造成的损害是只有公益性的,所以不应由个人负担,而应由国家从国民税收——国库中支付一定的补偿费用。他指出,任何财产权的行使都要受到一定内在的、社会的限制,只有当对财产的征用或限制超出了这些内在限制,即作出特别牺牲时,才产生补偿问题。

 

       (四)程序性

 

       遵循正当的程序原则是军事征用制度不可或缺的法律要件。程序原则意味着为被征用者提供一整套财产权保护的完备程序,主要包括征用的决定程序、执行程序、救济程序。

 

       二、我国军事征用立法现状

 

       (一)宪法规定

 

       2004年,我国修订后的宪法,将第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对十地实行征收或者征用并给予补偿。”这一规定,对我国军事征用制度具有重要意义。首先,军事征用制度有了宪法依据,这也为我国制订统一的《军事征用法》提供了根本法保证。其次,把军事征用制度纳入法治状态。军事征用由于具有紧急性、特殊性,几乎没有什么约束要件,很可能被滥用权力。通过宪法的规定,把其纳入法律约束状态,能有效规范军事征用权,进而有利于保障公民财产权。但是从应然的角度而言,宪法的规定还存在—些可以完善的方面,其中最主要的问题,就是对征用补偿的基本原则应当完善。很显然,如果征用补偿原则缺失,这对立法创制与司法实践都是不利的。首先,对于立法而言,由于宪法没有规定补偿的基本原则,那么在具体立法中就可能出现随意规定补偿标准。其次,在实践中,由于没有补偿原则,如何补偿将取决于行政机关的自由裁量权,这就很可能出现行政机关对被征用人随意补偿——过高或过低。若补偿过高,很有可能诱发权力寻租,即被补偿方为了获得更多利益,与补偿方进行权钱交易。当然,更多的可能是补偿过低,毫无疑问,这将进一步损害被征用方利益。

 

       (二)法律规定

 

       我国军事征用制度除了宪法渊源外,在国防和军事法律层面,目前只有两部法律有所涉猎,即1996年《中华人民共和国戒严法》第十七条部分条款:“在非常紧急的情况下,执行戒严任务的人民警察、人民武装警察、人民解放军的现场指挥员可以直接决定临时征用,地方人民政府应当给予协助。实施征用应当开具征用单据。”1997年《中华人民共和同国防法》第四十八条:“国家根据动员需要,可以依法征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资。县级以上人民政府对被征用者因征用所造成的直接经济损失,按照国家有关规定给予适当补偿。”从上述规定来看,我国在军事征用的制度设计,尚需进一步完善。首先,军事征用权的主体需要明确。军事征用权的主体,指依法享有军事征用权并有权进行军事征用的机关组织。军事征用权的主体从法理角度来讲,国家是享有法定军事征用权的当然主体。此外,国家依法授权的主体也可以成为军事征用权的主体。但从目前我国军事征用的规定来看,只规定了国家和县级以上人民政府享有军事征用权,而对军事机关是否拥有军事征用权,以及哪一级军事机关可以决定征用,尚未明确,这显然不利于满足部队军事征用的应急需求(此次抗震救灾,有些军事单位就遇到过类似问题)。其次,公共利益要件需要明确。军事征用的目的是为了公共利益,这是一个必要的前提条件。由于公共利益是一个典型的不确定性概念,只有对其加以确定,才能使军事征用规范运行。对于军事征用而言,其公益的要件主要是指国家或局部地区处于紧急状态。然而,由于我国还没有制定统一的《紧急状态法》,对紧急状态的内涵及适用范围尚未细化。再次,军事征用程序需要完善。尽管军事征用有特殊性,但也应具备最低限度的征用程序,这是为防止滥用征用权、随意征用而设置的有效制约与缓冲机制,但目前我国对军事征用的决定程序与救济程序缺乏具体规定,应当在这方面尽快明确和细化。

 

三、关于军事征用的立法建议

 

任何一项制度的设计都不可能完全达到理论的应然层面,但对于现实法规制度存在的问题必须加以改进和完善。目前,很多国家是通过制订统一的《军事征用法》来对军事征用制度加以规范,使军事征用有法可依。笔者以为,尽快制定统一的《军事征用法》,是完善我国军事征用制度的有效途径。

 

       (一)军事征用的立法价值取向

 

       立法的价值取向,是指立法机构在立法时,综合考虑各方主体的利益,对存在冲突的诸多利益进行价值衡平,最终选择某种价值作为立法应达到的目标。一般而言,立法的价值取向包括权利模式与效率模式,权利模式主要是以保护公民权利为核心价值,效率模式以法律行为的效率为优先价值。

 

       军事征用立法应该以效率为主,兼顾公民财产权。其理由主要有:首先,军事征用从性质而言是—种具体的行政行为,需要行政主体积极主动地达成公益目的,其价值追求必须以效率为首选。其次,军事征用是国家处于内乱、重大灾害或有外敌入侵等紧急状态时所采取的一种紧急行政权力。以最短的时间集中足够的资源应对紧急状态是军事征用的主要目标,而只有高效率的军事征用制度才能解决这个问题。

 

       当然,征用效率与保障公民财产权并非完全对立,立法在保证效率的同时,也必须兼顾公平。换言之,确保征用效率的前提下,若要兼顾公民财产权,就必须设计起码的制度保障,比如征用补偿、司法救济或行政救济。

 

       (二)制订统一的军事征用法

 

       我国军事征用制度必须通过统一立法的模式,即制订《军事征用法》来规范。当前,特别要对以下几个重点问题加以关注。

 

       第一,明确军事征用的适用范围。从广义而言,军事征用的适用范围应是国家处于紧急状态之时。在紧急状态中,国家需要借助军事力量,采取包括征用在内的各种方式,满足国家机器应对紧急状态的人力物力需求,进而恢复正常的社会经济、生活和法律秩序。由于紧急状态的类型不同、烈度不同、范围不同,因此,必须在立法中对不同的状态加以区分,以确保各种条件下军事征用的法定性和可操作性。一般而言,需要辅以军事征用的紧急状态,主要包括国家处于全面战争状态,局部战争状态,重大自然灾害,重大瘟疫流行,重大内部骚乱等。

 

       第二,明确军事征用的补偿原则及标准。学术界对征用补偿看法不尽相同,主要有三种观点。一是完全补偿,有学者主张“补偿必须将不平等还原为平等,即对于所产生的损失之全部进行补偿。”因此,私人财产供公共使用时,应补偿物权人因此所受损失的全部。二是相当补偿,有学者主张“为了公共目的之必要,对财产权加以限制,如认为对财产权所加之限制有必要补偿时,则斟酌社会的、经济的情况来算定,只要达到相当或者是合理金额即可”。三是公平补偿,因为军事征用的展开,往往是国家处于紧急状态的非常时期,若强调完全补偿或相当补偿,显然不现实。因此,军事征用应确立公平补偿原则。至于在确立补偿标准时,是采用完全补偿还是相当补偿,应视情况而定。补偿范围以直接、可确定的损失为主。一般进行事后补偿。

 

       第三,明确军事征用程序。首先,应完善军事征用的决定程序。包括申请程序、调查与确定征用目的程序以及征用核准程序,如哪一级军事机关具有核准权限、由哪一级军事机关具体实施,以及哪一级机关负责补偿。其次,由于军事征用效率性的特殊要求,其执行程序可以相对弱化,即在送达方式、标的转移方式等方面的手续可相对简化,但须保证最低限度的公平。再次,军事征用的救济程序必须加以完善。正是由于执行程序的弱化,很有可能造成对公民权利的侵害,因此,军事征用行为应该辅以正当有效的行政与司法救济措施,也就是说,军事征用行为甫开始,被征用方就存有对军事征用行为的诉权,当紧急状态结束后,被征用方应当获得正常的行政及司法救济。(《国防》2009.01)