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标准化的应急指挥体系与专业化的应急队伍

来源:陈涛 责编:ldzldz 作者:中国应急管理 时间:2009-04-25

美国应急管理工作起步较早,经过多年的发展完善,现在已经形成了比较先进和成熟的应急管理机制。美国于1979年成立了国家应急管理署(PEMA,Federal Emergency Management Agency),专门,负责应急管理工作,在应对重大自然灾害和事故方面起了重要作用。“9·11”之后,2003年美国在FEMA的基础上成立了国土安全部(DHS,Department of Homeland Security),重点加强了防恐反恐的职能,形成涵盖各类突发事件的应急管理体系。

 

一、美国应急管理体制总体情况

 

(一)联邦层面。2004年美国发布了国家突发事件管理系统NIMS(National Incident Management System)和国家应急预案NRP(National Response Plan)。NIMS是一个应急管理方法的模板性文件,适用于全国各级政府的应急管理;NRP则是描述应急机制、指导如何应急的文件。2008年1月,为更符合和体现其指导性目的,鼓励促进其他具体应急预案的完善,又将国家应急预案改进为国家应急框架NRF(National Response Framework)。同年12月,国家突发事件管理系统NIMS也进行了相应修订完善。根据事件复杂性如影响范围和严重程度等,NIMS将突发事件分为五级,第五级为最轻微的事件,第一级为最严重的事件,如图1所示。第五级和第四级突发事件影响范围为市县,由当地政府(县和市等)负责;第三级突发事件影响范围为州一级或者大城市,由州政府指挥协调处置;第二级和第一级突发事例:影响范围为州一级或者国家层面,由州和/或联邦政府协同处置。美国发布第五号总统令在全国范围内推行NIMS规定的原则和标准,促进各州在应急管理机制方面的一致性。由于美国实行联邦制,NIMS的执行并不能强制,但是在美国,重大突发事件应急产生的费用主要由联邦政府承担(一般可达75%以上甚至全部),州一级政府只需承担少量费用,而州政府要想从联邦政府拿到应急经费,就必须执行NIMS系统规定。

 

(二)各州层面。美国各州的法律不同,应急管理机制也不尽相同,发展也并不平衡,但各级政府和部门都建立了应急管理办公室。历史灾害较多、综合实力较强的州,往往具备很好的应急能力,机制也比较健全。伊利诺州(Illinois)是美国应急管理工作开展较为突出的州,管理机制和队伍建设都很健全,是较为典型的一个州。

 

以伊州为例,伊州政府所在地为春田,最大的城市是芝加哥。1992年,伊州正式成立应急管理局(IEMA,Illinois Emergency Management Agency),其后各级政府没应急管理办公室(Emergency Management Office),它们直接归州、县、市长管理,直接向州、县、市长汇报,并公布了法案规定应急办的协调职责。各级应急管理办公室下设24小时值守中心和应急运行中心EOC(Emergency Operation Center),具体负责日常运行和应急工作。州应急运行中心SEOC(State EOC)设在春田,牵头负责紧急报告以及救援力量和应急资源的调度。它是全美第一个在国土安全部基金支持下建成的指挥中心,具有专门指挥大楼,内设中央指挥厅和若干功能室,为各应急职能部门都预留位置。在发生重大突发事件需要多个部门协同应对时,州各部门派代表在应急指挥厅内进行资源调度指挥,SEOC的人员进行有关协调工作。

 

二、标准化应急指挥体系

 

(一)基本概念。在美国应急管理体系NIMS中,标准的应急指挥体系ICS(Incident Command System,下简称“ICS”)是一个重要组成部分。ICS是一个实施应急指挥的工具,具有标准化、弹性化的结构,即不论事件大小、事件类型,还是事前计划、事发应对都可以普遍适用。起初ICS的思想源于美国军方指挥方法,在19世纪70年代后由加州一些应急组织进行了改良,然后在实践中不断完善,并成为美国应急管理中采用的标准指挥体系。

 

在ICS中,规定了应急的角色、组织结构、职责、程序、术语和实际操作的表格等,使应急指挥过程明确、有序、高效。在其组织结构中,设一名指挥员,并将指挥组织划分为指挥成员和参谋成员,其构成如图2所示。在ICS中,对各个部门职责和职位职责都进行了明确的规定。例如,指挥员(IC,Incident Commander)的职责为管理整个事件应急过程,保证应急行动安全,沟通协调各涉及机构,评估各部门需求,设定应急目标,编制批准行动方案。

 

指挥成员主要用于协助指挥员,主要包括三个职位。

 

 

(1)公众信息官。负责公众沟通和媒体信息发布,保持与计划部和有关机构的沟通联系,搜集整理事件有关的准确、详细的信息。

 

(2)安全官。负责安全监控与评估,确保应急行动和应急人员安全,有权终止不安全的应急行动。

 

(3)联络官。负责与涉及的外界各部门、机构、私人组织的联络协调。

 

参谋成员负责应急过程涉及的功能职责,主要由四个部组成。

 

(1)处置部。负责指挥、协调战术层面应急行动,考虑相对短期的应急行动,往往使用了最多的应急资源。

 

(2)计划部。负责态势监控、预测分析、资源跟踪、计划方案制定,考虑相对中长期的应急行动,制定人员轮换计划以及与专家的沟通。

 

(3)后勤部。负责应急队伍的通信保障、食品医疗保障、设施补给和交通运输保障。

 

(4)财政/行政部。负责监控应急过程产生的人力、物力费用,管理采购过程。

 

最近,根据突发事件对信息情报的需求,又增加了情报信息部门,既可以单独作为一个部门,也可以列在“计划部门”下作为一个处。

 

这样,按照NIMS的规定,在应急时,首先就要根据ICS的要求成立应急指挥的有关组织,建立指挥链。为适应突发事件的复杂性,ICS的组织机构具有扩展性和弹性,各部还可以向下又可细分“分部”、“分区(地域上)/组(功能上)”、“小队”等层次,从而构成从指挥者到基层应急队的组织体系结构。

 

为保证计划方案的顺利制定,ICS中还规定了计划制定和不断修订、推进需要经过的程序,称为计划“P模型”。它形象地包含了应急初始阶段和循环推进阶段,通过一轮轮的情况通报和会商沟通,制定完善阶段行动方案,开展应急行动。

 

(二)联合指挥机制。ICS中一个重要机制是“联合指挥(UC,Unified Command)”,当事件涉及多个部门或多个辖区时,为更好的协调应急资源和行动,需要采用联合指挥的方式。当需要进行联合指挥时,指挥体系各个组织可以由多个政府机构人员组成,可以有多个部门人员的进行联合指挥(可设一名联合指挥员)。这种联合指挥的方式,大大促进了应急指挥的协调性和资源配置的统筹。它具有如下特点:一是形成了统一的指挥机构;二是实现了统一目标和协同工作;三是利于统筹考虑应急计划;四是共同使用计划、后勤、财政行政等部门;五是协调应急资源的调度。例如,当事件涉及A、B、C三个地域(或部门)时,实施联合指挥的ICS组织结构将如图3所示。

 

此外,根据事件复杂程度的不同,在地域上复杂性较高时,还可以采取“区域指挥”的概念,在几个地方的指挥员上层设区域指挥员,协调该区的应急指挥工作。

 

(三)政府应急办、州长与指挥员的关系。值得指出的是,ICS是一个主要面向现场应急的应急指挥体系,指挥员负责组织应急活动,但并不负责政策层面和全局性重大策略的制定。比如在州一级,指挥员上层还有应急运行中心EOC(应急办)和政策层(州长及高级幕僚)。换句话说,指挥员及向下的指挥体系部分偏重应急的前方工作,须向后方的应急运行中心EOC报告有关情况和现场信息;应急运行中心EOC一般情况下,对应ICS的组织结构也设置相应人员,在应急组织上形成与现场的映射关系,为前方提供各类协调和资源支持,并将重要事项提请政策层决策。无论是应急运行中心还是指挥员都必须遵循政策层的原则目标,并形成执行方案、具体实施。

 

三、专业应急队伍及其培训

 

(一)专业应急队伍。美国应急队伍包括应急管理队IMT(Incident Management Team)和应急救援队(如消防队、城市搜救队和医疗队等),并根据突发事件的复杂性也分为五级,具备不同的应急能力。美国应急管理的核心理念是“专业应急”,即应急管理中各个角色必须具备相应的专业能力,而政府的领导层主要进行政策、策略以及涉及全局的重大决策。应急管理队IMT要求具有全面、综合的应急能力,可以妥善处置各类突发事件。政府对应急管理队的各个职位、各个级别都设定了相应的培训要求和考核、资格认定机制。美国应急管理规定第三级及以上的突发事件应急需要相应的应急管理队进行指挥。因此,政府专门建立应急管理队,并按照ICS组织结构设置其中的职位,发生突发事件时部署到各级应急指挥岗位。

 

伊州应急管理队(第三级)直接归伊州应急管理局调派,人员主要由政府应急相关部门雇员和其他机构人员构成,按照NIMS和ICS的原则接受培训和开展应急工作,并有5年以上应急工作经验。应急管理队成员平时处于24小时待命状态,当发生突发事件时,伊州应急管理办公室根据需要把应急管理队的有关成员部署到各级政府的应急组织和事件现场,协助各级政府(尤其是当地政府)开展应急管理和处置工作,提高事发当地政府的应急能力。此时,应急管理队为政府工作,政府临时将应急管理队中非政府雇员视为政府雇员支付报酬。美国各类应急救援主要由消防队伍来承担,消防队伍中一般分为火灾、危化品、地震救援等不同功能小组。伊州目前有39个应急救援队伍,根据级别不同,分别归当地政府或者州政府调遣。

 

(二)应急管理培训工作深入县、市。美国要求应急各类岗位应由专业、称职的人员来担任,因此十分重视应急管理培训,联邦政府每年为此投入大量经费(约六、七千万美元)。培训机构遍布全美,在联邦政府设立国家应急管理学院EMI(National Emergency Management Institute),在各州政府和一些县都设有应急管理学院,主要经费来源于联邦政府(国土安全部)和州政府。

 

伊利诺大学公共安全研究中心(伊州应急管理学院)是伊州法定的应急管理培训机构,也是全美最大的州一级应急管理培训机构。该中心主要依据NIMS进行应对突发事件的培训,用以推动NIMS和ICS的执行,目前已有17门纳入美国国土安全部培训体系的课程。该中心在全州建立了拥有500名实地应急经验的兼职教员的教学网络,其教师包括学院高级培训教员和来源于各级应急管理部门的实际管理人员,每年培训达9000人次。在过去的8年中,该中心已经先后创办了25个区域性培训中心,其中包括全美第二大专业消防局——芝加哥消防局(芝加哥消防学院)。培训的应急人员涉及面非常广,既包括所有刚进入应急管理领域的人员,也包括高级应急管理人员。

 

除了应急管理的理论教学外,伊州应急管理学院也承担了实际处置操作的培训工作,拥有火灾、危化品、地震搜救、交通救援、医疗急救、反恐防恐等各类培训设施和大型装置。培训形式一般包括课堂讲授、模拟演练、实际操作和真实应急过程中考核等几个方面。根据受训人员在应急中所担任的职责不同,培训要求和课程设置也不同。例如,一个第三级(州一级)应急管理队中应急指挥员(Incident Commander)需要经过专门指挥员课程培训,要求至少3年时间参加培训,并经过若干次现场实际应急或模拟演练的考核,要成为一个合格的应急指挥员可能需要3至10年培训和若干实际应急经验。

 

四、结语

 

天灾难逃,人祸或可免。2008年,我国经历了太多磨难,无论在管理机制和科技研究上都提出了更多的问题、更多的需求。然而目前,我国的应急指挥机制还不完善甚至有些方面还很欠缺。各级政府应急办成立的时间也不长,如何对应急指挥中各类角色进行合理分工与定位,加强应急指挥工作的协调性,提高指挥人员专业能力等方面都还需要继续探索与提高。长久以来,我国专业应急处置主要依靠部门,而很难说某一部门具有综合的应急管理和应急指挥能力,这种情况下,建立统一的应急机制、提高各级应急办对各类突发事件的综合应急处置、指挥能力显得尤为重要。因此,如何根据国情,借鉴美国完善的应急指挥体系和应急管理队伍培训、资格认定体系,建立适合我国的应急指挥机制和培训体系,将对促进应急管理工作的规范化、制度化、专业化具有重要意义。(陈涛,中国应急管理2009年第2期总第26期)