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对搞好国民经济动员应急应战一体化建设的几点看法

来源:国防 责编:ldzldz 作者:佚名 时间:2009-04-25

《中国的国防》白皮书指出:“国民经济动员的主要目标是,建成比较完善的应付战争兼顾应对突发事件双重功能的国民经济动员体系,形成与国民经济有机融合的国民经济动员基础,能够从经济上保障和应付局部战争及突发事件的需要。”由此可见,国民经济动员作为国家安全机制之一,不仅具有保障战争需求的功能,而且具有应付各种突发事件的功能,即应急、应战双重功能。新的历史时期,如何对国民经济动员的应急应战功能进行有效整合,使之逐步实现一体化,是摆在我们面前的一项重要任务。

       一、国民经济动员应急应战功能的区别与联系

       国民经济动员是国家为满足战争和应付突发事件需要,有计划有组织地提高国民经济应变能力,将国民经济由平时状态转入非常状态所进行的一系列活动。急时应急、战时应战,是国民经济动员在抢险救灾、维护稳定、保障国家安全中的重要任务,也是今后一个时期确保国民经济动员工作全面协调可持续发展的重要指导方针。

       国民经济动员的应战功能就是指其资源配置的最终目的用于保障战争需求;而应急功能则是指其资源配置的最终目的用于和平时期处置各种突发事件需求。可以说,资源配置的最终目的是用于战争还是非战争,是区分国民经济动员“应战”与“应急”的标准。国民经济动员的应急功能与应战功能,不论是从组织指挥、动员内容来看,还是从实施手段、复员工作来看,都有着许多相似的地方和内在联系。从组织指挥来看,两者都需要建立一个权威的核心协调机构,负责中央与地方之间、政府部门之间、军队与地方之间的沟通与衔接,以形成全社会应对战争和突发事件的合力;从动员内容来看,两者都涉及工业、农业、交通、通信、科技、医疗卫生、商业贸易、财政金融等各个领域的各种经济资源;从实施手段来看,两者都是在非常态下进行的,需要综合运用行政、法律、经济等多种手段,统一调配人、财、物等社会资源,调度有关生产经营活动;从复员工作来看,两者都是将国民经济从管制状态逐步回归到正常状态,如及时修复和重建遭受破坏的基础设施、调整国民经济的结构和布局、返还和补偿征用的物资等,以恢复因战争或突发事件而中断的正常经济秩序。

       二、国民经济动员机构发挥应急功能的重要意义及平时应急处置中的相应职责

       充分发挥国民经济动员的应急功能,有序地动员国民经济和社会发展各领域的力量,抵御各种自然灾害和应付重大突发事件,对推动新时期国民经济动员工作的健康发展具有重要意义。然而,由于惯性思维影响,人们普遍认为国民经济动员就是为了应战,而忽略其应急功能的开发和利用,导致其在应急方面没有很好地发挥应有的作用。应该看到,充分发挥国民经济动员的应急功能,一方面,有助于提高经济动员的平战转换能力。根据应对突发事件和应对战争相似的特点,平时利用经济动员组织严密、指挥灵便、反应快速的决策和执行组织体系,通过组织参加抢险救灾、维护稳定等方面任务,可以使经济动员的战时保障能力得到锻炼和检验,有助于提高其平战转换的速度和效率,降低平战转换过程中由于机制不畅增加的成本,从而达到“以平促战、平战受益”的效果。另一方面,有助于提高政府处置突发事件的能力。目前,经济动员系统有一个相对完整的组织体系,有一定规模的设施设备,还有种类较多的物资储备,具有较强的组织应付各种突发事件的能力。充分发挥经济动员现有的优势,通过将各类应急救灾体制与经济动员体制对接,实现应战与应急在工作内容、力量投入、资源配置等方面一体化,可以大大提高各级政府处置各类突发事件的能力。如在抗击雨雪冰冻灾害和地震救援行动中,通过启动经济动员应急机制,都取得了较好的效果。

       作为国家安全机制之一国民经济动员机构,在平时应急处置中担负着重要责任。就目前国民经济动员机构的职责情况来看,在平时应急处置中主要应履行好以下几方面职责:一是履行好综合协调职责。国民经济动员机构作为一个综合性动员机构,设在各级政府的发展改革部门,而发展改革部门担负着本地区经济社会发展的宏观调控职能。在平时应急处置中,国民经济动员机构应充分发挥宏观调控的职能优势,积极与政府其他部门的应急机构建立协作机制,并根据不同性质的应急任务,在某些方面主动发挥好综合协调作用。二是履行好信息提供职责。由于国民经济动员机构所担负任务的特殊性,经常要对本地区国民经济潜力数据进行调查并及时更新,从而使它对本地区经济社会发展的全面情况及可利用的资源信息了解掌握得比较多,而这些数据正是其他部门应急机构所缺少而又必需的,所以,国民经济动员机构应与这些部门建立起信息交流共享机制,以在应急处置中提供更多的准确信息数据。三是履行好辅助配合职责。目前,许多部门和行业都建有相应的专业应急机构,作为政府应急机构之一的国民经济动员机构,还不具备牵头指导的职能。这样,国民经济动员机构主要应根据其他应急机构的需求,结合自己掌握的资源和实力,积极主动地配合其他应急机构完成相关物资、设备、人员的征用工作。

       三、当前国民经济动员在应急应战一体化建设中应着力解决的几个问题

       从我国经济动员机构的历史演变情况来看,成立之初的目的完全是为保障战争需求,应战功能是其全部内涵。随着国际国内安全形势的变化,国民经济动员的功能不断得到拓展,由最初的“应战”拓展为“急时应急、战时应战”,再拓展为如今的“平时服务、急时应急、战时应战”。应该说,这是国民经济动员工作适应经济社会又好又快发展和构建社会主义和谐社会需要的一个重大创新,其功能的拓展,必将促进经济动员工作自身的大发展。

       搞好国民经济动员应急应战一体化建设,一方面,有利于促进各种资源的协调配置,不再为应急任务和应战任务分开配置各种资源,以减少大量的重复性劳动和资源浪费;另一方面,有利于国防领域和民用领域的技术成果、人才、资金等资源形成双向扩散、交流和融合,使两大体系的各种资源发挥最大效益。然而,从当前国民经济动员工作运行的实际情况来看,在应急应战一体化建设中还存在不少问题,需要通过各级的积极探索、大胆实践,逐步加以解决。

       一是必须构建应急应战功能一体化的经济动员组织指挥体系,确保应急经济动员权威高效。目前,我国现有的应急动员体制,都是根据事件的不同性质由相关部门进行分类管理,如抗洪抢险的管理职能在水利部门,抗震救灾的管理职能在地震科技部门,抗击卫生疫情的管理职能在卫生部门。国民经济动员机构虽然是一个综合性动员机构,但由于只是一个议事协调机构,不具备指挥领导职能,在涉及集中控制和调配经济社会资源时,客观上存在运行机制不够顺畅的问题,使得经济动员应急功能的发挥受到了一定的限制。因此,必须按照“平战结合、军民结合、寓军于民”的原则,以现有的国民经济动员组织体系为基础,将其现行的议事协调职能转变为决策、指挥、计划职能,确保其权威高效。同时,通过将各类应急救灾体制与经济动员体制进行对接,建立起集抗击洪水、地震、火灾、疫情等多方面功能于一体的综合性应急管理体制,统一对人、财、物等各种资源进行指挥和调度,从而形成应急应战功能一体化的经济动员组织指挥体系。

       二是必须构建应急应战功能一体化的经济动员预案方案体系,确保应急经济动员规范有序;依据可靠的预测,在平时预先制定切合实际的国民经济动员预案方案,有利于将国民经济中的动员潜力快速有效地转化为应对战争和突发事件的实力。近年来,各级经济动员部门先后组织拟制了国民经济动员综合预案、专业预案和企业预案,水利、卫生、消防、地震等部门也根据各自职责,分别制定了各种应急预案,应该说,已基本形成了较为全面、完备的应急预案体系。然而,当前存在的一个突出问题是,这些预案大都条块分割、自成体系,相互之间没有进行很好的衔接和融合,特别是与综合性的经济动员预案缺乏统一规划、统筹考虑,以致造成资源浪费、效率低下,甚至在两起以上突发事件同时发生的情况下,产生人员、物资等资源调度的相互冲突。为此,必须按照“总体筹划、各有侧重、衔接紧密”的原则,对国民经济动员综合预案与各部门、各行业的专业预案进行整合与衔接,以形成一个整体协调、相互配合、快速有效,集应战、应急功能于一体的预案体系,使人、财、物、科技等各种资源在应急处置中发挥最大的配置效益。

       三是必须构建应急应战功能一体化的经济动员法律法规体系,确保应急经济动员有法可依。随着市场成为资源配置的基本方式,国民经济动员面临着动员目标的政治性与经济利益的多重性、动员手段的计划性与市场经济活动的自发性、动员行为的强制性与企业行为的自主性、动员时间的紧迫性与市场活动的滞后性等诸多矛盾,使国民经济动员的实施困难越来越大。在这种情况下,通过加强国民经济动员法律法规建设,以法律的形式来规范相关部门、行业、企业及个人在经济动员工作中的行为,是搞好未来国民经济动员工作的必由之路。就当前的情况看,国家及各地在这方面还相对滞后,《国民经济动员法》尚未能出台,地方性法规虽有一些,但过于原则,操作性不够强,特别是与其他部门的应急处置法规衔接、融合不够,国民经济动员的应急功能在法规中没有得到体现或体现不够。而其他部门的应急处置法规,行业性特点比较明显,执行起来有时难以满足实际需要。因此,要从国家整体利益出发,对国民经济动员法规和有关部门的应急处置法规进行整合,建立跨部门、跨行业的应急处置与经济动员相统一的法律框架。一方面,在经济动员法规中增加应急功能的相关条款,另一方面,搞好专项应急处置法规与经济动员法规的衔接,使之协调统一、相互补充,从根本上保证应急处置及时、有序、高效。

       四是必须构建应急应战功能一体化的经济动员信息资源体系,确保应急经济动员快速准确。国民经济动员一项最主要任务就是将动员潜力转化为动员实力,而全面、准确、及时掌握国民经济动员潜力情况,对于将动员潜力转化为动员实力至关重要。经过多次潜力调查与核查,国民经济动员部门已建立起了包括人、财、物等各种经济社会资源在内的庞大数据库,并逐步实现了数字化、网络化管理。同样,担负应急处置任务的相关部门和行业,也都建立了各自的潜力资源数据库,在平时的应急处置中发挥了重要作用。但当前的问题是,这些数据大都独自拥有,没有实现实时交换和信息共享,造成不必要的重复建设和资源浪费。我们感到,在不涉及国家和军事机密的前提下,许多信息是可以且应该实现资源共享,这样才能更好地提高应急处置的效能。因此,要充分发挥国民经济动员的应急应战双重功能,必须在信息资源上与其他应急机构实现一体化。要运用现代信息和网络技术对国民经济动员潜力进行信息化管理,实现潜力数据收集、传输、储存、管理的数字化,加快构建军地结合、平战结合、上下协调、左右相连、互联互通的信息网络体系,确保应急处置快速、准确。(《国防》2009年第2期)