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美军防务采办改革的发展动向

来源:互联网 责编:大嘴 作者:曾天翔 时间:2007-05-03

1.引言
  进入21世纪以来,美国国防部展开了更广泛、更深入的新一轮采办改革,其改革的发展趋势是从局部改革采办过程,提高采办效率走向全面改革采办过程,建立新的采办系统。 21世纪的前五年(2001-2005年),美军防务采办改革基本上还是延续了20世纪90年代的改革思路,局部地改革采办过程(狭义的采办)。
  美军2001年四年一度的防务审查(QDR)为美国国防部确定了向基于能力的部队转型的方向,推行全寿命周期系统管理(TLCSM)和基于性能的后勤(PBL)。2001年和2003年国防部两次修订采办指令和指示5000系列文件,采用了以知识为基础的渐进式采办策略,把技术开发和系统研制分开。此外,2003年建立了联合能力集成与开发系统(JCIDS),适应联合作战需求和基于能力的采办策略;2004年建立了"规划计划预算与执行系统" (PPBE),改进国防资源分配工作。2005 建立防务采办绩效评估委员会(DAPA),加强对防务采办工作的监督和审查。
   2005年11月美国政府责任监督办公室(GAO)的审查报告、2006年防务采办绩效评估(DAPA)委员会的评估报告和2006年发布的四年一度的防务审查(2006 QDR)报告认为,国防部武器装备采办系统和采办过程乃然存在严重的问题,在今后的采办改革中仍然需要大量的、艰巨的工作,才能获得防务采办过程所需要的效率和响应能力。从2006年开始,美国国防部将全面改革防务采办过程和采办系统。
   2.局部改革采办过程,提高采办效率
  美国国防部总结多年防务采办的经验教训,于80年代中期建立了一个三位一体的采办系统,该采办系统是一种有效集成三个独立过程的简单的结构,这3个重迭的过程(广义的采办过程)包括要求评估过程、预算和计划过程和采办过程(狭义的采办过程),简称要求、预算与采办过程,美军在21世纪前五年的防务采办改革主要集中在采办过程,见图1。
   2.1 优先采用"渐进式采办"策略,加速使成熟技术转变成作战能力
  美军2001年颁发的国防部指令5000.1"防务采办系统"采办政策指出::为确保服务采办系统尽可能迅速地向用户提供有用的军事能力,应将渐进式采办作为作战需求的优选方法。实质上,渐进式采办是不要求新研装备一次达到所有的采办要求,而是通过一批、二批、三批的不断研制,逐步改进来达到所有的采办要求。
  渐进式采办是为用户快速采办成熟技术时应优先采用的国防部策略。它提供递增的、认可的和预先的能力,并满足未来提高能力的需要,其目的是使需求及现有能力与资源取得平衡,并使用户尽快获得能力。该策略的成功取决于协调一致和持续的要求定义以及技术的成熟性,它们促成了系统按规律研制和生产,从而为装备方案提供了不断增长的能力。
   2003年颁发的国防部指示5000.2"防务采办系统运行"指出,实现渐进式采办的途径要求用户、试验方和研制方之间开展通力合作,包括开展"螺旋式研制"和"递增式研制"方法。
   2.2 推行"基于能力的采办"策略,适应联合作战的需求
  为配合国防战略的转变,美国建军模式要求重点建设应对21世纪新威胁的能力,而不只是应对特定地区的威胁和需求。同时,美军基于对当前世界形势发展的判断,提出对美国威慑存在着很大的不确定性的结论,制定防务战略的出发点已从"以威慑为基础"转变为"以能力为基础"。
  为了适应联合作战的需求,实现新的防务战略,改变了"基于需求"的传统武器装备采办策略,确立了"基于能力"的新武器装备采办策略。美国国防部于2003年建立"联合能力集成和开发系统"(JCIDS)来取代"需求生成系统"(RGS)。JCIDS是按照国防部的设想对军队进行转型所需的三个主要决策支持过程中的一个。它所确定的程序可支持参谋长联席会议主席和联合需求审查委员会对联合军事需求进行确定、评估和优先排序。这些需求反映在支持采办过程的一系列文件中,包括:"初始能力文件"(ICD)、"能力开发文件"(CDD)和"能力生产文件"(CPD)。
   2.3 运用"基于性能的后勤"策略,减少后勤负担
   2003年颁发的5000.1采办文件提出了"基于性能的后勤"(PBL)策略,要求项目经理应制定和实施PBL策略,使整个系统的可用性最高,同时又使费用最低和后勤负担最小。并应根据法律要求,借助政府/工业部门合作伙伴关系,最好地利用公共和私营部门的能力。
  国防部2004年11月颁发的"基于性能的后勤产品保障指南"指出,PBL是国防部首选的产品保障政策。基于性能的后勤的本质是购买性能,而不是像传统的方法那样购买个别零部件或修理活动。实施PLB可以经济有效地满足作战部队的作战要求,实施PLB的基础是合伙。
  国防部积极地改革合同和投资机制以便购买按照效能准则度量的可用性和战备完好性。国防部和每个军种都积极地实施PBL。从2000年第一个PBL项目海军陆战队Honeywell辅助动力装置,到2002年有57个项目,2005年现有和计划的主要PBL项目累计数达到143个。PBL项目已经取得明显的效益。海军项目的反应时间减少70%~80%。
   2.4 改革要求评估过程,适应联合作战需求和基于能力的采办策略
  在要求评估方面,2003年建立了联合能力集成与开发系统(JCIDS),以适应联合作战需求和基于能力的采办策略。
  首先,在要求分析方面有更大的联合性,利用各种机会把各相关的军种任务更紧密地结合一起。例如联合攻击战斗机(JSF)和联合战术无线电系统(JTRS)等。国防部建立了JCIDS过程是通过建立新的要求审查联合组织来与各军种的狭窄的本位主义作斗争。这个组织称为联合能力委员会(FCB),替代联合需求监督委员会(JROC)。FCB的人员来自每个军种、国防部长办公室和军事能力的最终用户,即联合作战司令部的代表。
  其次,JCIDC利用更广泛的"基于能力"的方法而不是传统的基于平台或系统的方法来确定新的要求,因为采用传统的基于平台的方法来确定下一代的装备的过程是一种种僵化的过程,缺少灵活性。JCIDS将促进国防部考虑,一个新装备是否全部满足能力要求的最佳备选方案。大概有一种更有效和简便的方法来产生对战场有给定的影响,为了促进思想转变,按照公认的军事能力设立6个FCB,以包括所有的战场需求。
   2.5 改革规划和预算过程,提高资源分配效率
  在规划和预算过程中,美国国防部一直使用44年前麦克纳马拉时代建立的计划、规划和预算系统(PPBS)。PPBS已成为三军每年决定投资优先顺序和权衡规定的有限资源的一种仪式。PPBS过程重视规划和预算,轻视正式的计划,除非强有力的国防部长能够对三军施加优先顺序的影响,否则PPBS仍然按照三军的要求实施。2003年PPBS由规划、计划、预算和实施过程(PPBE)替代。PPBE过程企图在资源分配过程中增加国防部其他成员的声音。PPBE过程从在国防部长战略计划指南(SPG)中规定固定的目标开始。在SPG之后进行深入的分析,旨在对三军提供更具体的规划指南,而不是由三军独立制定它们的项目目标备忘录(POM)。关键的是国防部在POM制定过程开始就寻求作战司令官的输入信息。使司令官们有机会根据他们实际需求来影响资源分配。
  同原来的规划计划预算系统相比,规划计划预算与执行系统更好地体现了"基于能力"的采办策略,强化与军事作战能力的结合;计划阶段与预算阶段同时进行,缩短计划编制周期,只是在两个阶段后期对制定的计划与预算进行一定的协商与调整;把"一年一滚动"编制制度转变为"两年一滚动",并注重进行项目评审。
   2.6 设立防务采办绩效评估委员会,加强对采办工作的监督
  尽管狭义的采办过程经历了长时间的改革,但是国防部的采办过程的改进一直几乎是人们感受不到的,因为装备的研制工作通常需要更多的时间和费用来实现初始计划的目标。GAO最近的报告指出,过去的5年中,5个重大的武器装备的费用从2900亿美元增加到5500亿美元。美军在重大采办项目中成本增加和进度拖延的问题日益严重,美国国会要求美国国防部加强对其国防采办过程的审查力度。
  国防部高层领导委任国防部常务副部长England负责组织,并于2005年7月7日成立了防务采办绩效评估(DAPA)委员会,负责对国防采办工作进行审查,并向国防部长提供有关的改革意见、建议及可行的实施计划,以提高国防采办工作的效果。DAPA由退休的空军中将Ronald.T.Kadish领导的军方与工业部门的专家组成,接受国防部常务副部长的直接领导。
   3.全面改革采办过程,建立新的防务采办系统
  防务采办绩效评估(DAPA)委员会在2005年对防务采办过程进行了全面的审查与评估,归纳出42个需要重点引起注意的问题范围,并提出了防务采办绩效的综合评估结论以及今后实施采办改革的原则。
   DAPA的评估结论指出,一个有效的采办系统要求采办具有良好的稳定性和连续性,而且通过对采办、预算、要求、组织机构、工作队伍和工业界等6个重大组成要素的集成转型能够实现采办的稳定性和连续性,并且能够降低费用,提高采办绩效,加速每年提供的关键能力。
  因此,目前美军防务采办改革的发展动向是全面改革广义采办的过程,建立一个新的采办系统。该系统应能够有效应对不稳定的外部环境、快速和多变的安全环境以及随着全球市场扩展而出现的国家问题的挑战,按要求的费用和进度,为作战部队提供所需的作战能力。
   3.1改革采办过程
  国防部将改变研制项目的采办策略,在研制项目中把时间作为一个关键性能参数。从国防部历来强调的交付100%性能的策略,转变为在限制的期间内,从里程碑A开始不大于6年的时间内交付有用的军事能力的新策略。
  (1) 国防部将修改DOD5000系列文件,把"定时研制"作为重大武器装备项目研制的优先采办策略。这一策略将要求从里程碑A决策点开始大约6年内向作战部队交付第一个新研制的装备。通过早期将基本能力投入现场使用,使用户更加明确了解在将来的批次或螺旋式改型应当提出的要求,而且各种技术将达到成熟状态,使生产厂能够满足这些后续要求。
   l 定时研制与渐近式采办不同在于确立了具体的时间范围,在该时间范围内有用的军事能力将投入现场(战场)使用,而且要建立预算、要求和使用试验过程来支持军事能力投入现场使用。整体能力的技术完好性水平将在该具体的时间范围内支持军事能力投入现场使用。
   l 在有用的军事能力投入现场使用之前不应调整研制的时间范围来满足新的要求或军事能力的提高。渐近式和螺旋式研制在确定初始作战能力之前,可以适当考虑提高能力和增加要求,但是定时研制则不允许。
   l 定时研制和项目管理将显著地减少系统研制的时间,降低投资账目压力并增加所有项目投资的稳定性。
  (2)对联邦采办条例防务补编提出建议更改,建立基于风险的来源(承包商)选择过程,在选择过程中对大部分的费用建议由工业与政府协议替代。接着做出经济承受性决定,以确定那些建议是在竞争的范围之内。这将减少合同规定的性能和费用风险,并将激励工业承包商在研究与研制和重大设备上投资,而且增加项目执行的稳定性。
  (3)强调按照DODI5000.2的条款实施,要求试验与评价计划(TEMP)应作为里程碑B决策的一部分被批准,并重新调整里程碑B决策点,使之出现在初步设计评审。在此阶段中,应有足跢的信息可用,而且技术成熟性和装备设计达到足跢成熟状态, 以便确定将满足定时研制采办基线要求的具有高置信度的费用,进度和性能门限值。这将进一步降低项目费用、进度和技术风险,并显著增加项目的稳定性。
  (4)修改DOD5000系统文件,要求试验与评价主计划和初始使用试验与评价计划应在里程碑B之前完成文件制定和签署工作。这将减少在研制阶段后期使用试验提出要求的机会。
  (5)由军种采办执行官指派项目经理从里程碑B到提交超越初始小批量生产报告的期间对每个基线负责。这将增加采办领导层的稳定性。
  (6)修改DOD5000系统文件 ,将里程碑B移到初步设计评审完成之后,这将使项目费用、进度和性能的期望值保持稳定。
   3.2改革预算过程
  国防部将改革规划、计划、预算和执行过程并使重大武器装备研制项目的投资稳定。
  (1) 建立独立的和稳定的采办项目账户,以减缓由于国防部非采办账目短缺拖延项目进度并最终增加项目总费用的趋势。这将大大地减少为解决预算年不足而使项目中断发生的可能性,并显著提高项目投资稳定性。
  (2)通过由军种级承担最终责任,在稳定的采办项目的账户中设立管理储备金。管理储备金的产生将大大地减少在项目执行过程中预料不到的技术故障的影响并使合同的管理和执行过程保持稳定。
  (3) 调整项目估计方法以反应高置信度的估计,即在估算项目的基线时,规定80%的项目以估计的费用或低于估计的费用完成全部研制工作。
   3.3 改革要求评估过程
  国防部将改革要求评估的不确定过程以适应新的安全环境,改革措施包括把作战司令部作为要求评估的推动力,和改革使用试验过程。
  (1) 国防部指派作战司令部的司令官为每个作战计划和应急事件计划准备扩展的计划附件。这些附件更改周期为两年,并对满足任务要求的能力状况作出15年的预测。
  (2)由参谋长联席会议主席指派JCS/J-8替代联合能力集成和开发系统,领导作战司令部将扩大的计划附件综合到国防部范围、按时间分阶段的联合能力采办和放弃计划中,并在两年周期内进行审查和更新。
  该计划将定义新装备研制过程将达到的能力,新装备研制过程将受负责采办、技术和后勤的副国防部长领导。在这过程中,各军种和防务局将竞争提供在联合能力采办和放弃计划中确定的能力差距的解决途径,这将提供一个时间固定的研制过程,包括评估作战部队提出的需求、列出这些需求的优先顺序并且实现这些需求过程,它还可以使要求确定更为合理化和平衡。这一措施将增加项目起动过程的稳定性。
   (3)国防部将提出有关对初始使用试验和评价的费用和时间进行约束的法规并制定实施指南。这将保证使用试验的重点放在最可能遇到的环境中的试验。这将减少项目进入生产阶段的关键性转变阶段中的费用不稳定性。即减少转入生产阶段中的费用增长的可能性。
   (4) 国防部探索产生一种使用上可接受的评价试验分类,并制定实施指南。当按照使用试验与评价主任确定的准则进行试验时,装备的性能没有全部满足要求,但是当作战司令部官已决定被试验的装备提供了使用上有用的能力,而且作战司令官希望被试的装备立即投入现场使用时,则该装备被评价为使用上是可接收的。这将限制在试验过程中增加要求,因为装备的性能超过了项目起动时确定的水平。因此增加了研制过程的稳定性和转入生产阶段的稳定性。
  (5) 由国防部副部长(负责采办、技术和后勤)授予军种采办执行官的职权(包括项目执行官和项目经理)对未来的生产批次或项目螺旋改进重新安排达到非关键性能参数要求的进度。这将有助于保持时间固定的研制项目交付的要求,并将限制系统的研制时间,从而减少项目风险并提高按时满足作战司令官能力需求的能力
  (6)国防部副部长所属的研究与工程局副局长应协调军种科学与技术转移计划并积极参与联合能力采办和放弃过程,以再次强调"技术推动"创议。这将减少将基本知识的方法用于系统研制和采用定时研制的采办过程可能产生的风险。
  队伍与组织机构
   3.4 改革工作队伍与组织机构
   DAPA建议国防部通过使三军加入采办管理的机构中,重新调整最低层管理的责任、权限和会计责任。并简化监督过程。
   (1) 建立四星级军种系统司令部向军种参谋长和海军作战部长和军种采办执行官报告工作。四星级军种司令部将根据基于正式培训、教育和实践经验的情况,确定适当的资格确认要求,负责调整采办队伍,包括要求、采办和预算人员。该司令部为采办队伍提供倡仪,并对项目经理进行正式或非正式指导,它从项目开始(里程碑B)到批生产结束,通过对采办队伍的逐日监督项目执行情况,来增强项目执行力度。军种系统司令部将指导和管理军种装备解决途径建议的制定并对将来军种的技术要求提出倡议。
   (2) 设立军种采办执行官和副军种部长,具有行政3级的职位,军种采办执行官将通过军种系统司令部在从里程碑B到最终生产期间,负责监督每日的项目执行和各项目的综合情况。该活动将保证在重大采办项目的装备设计、研制和生产阶段中,建立并保持项目执行中的责任,会计责任和权限的明确范围。
   (3)对军种采办执行官应制定法规,作为5年固定的可更新的候选职位。这将增加采办过程领导关系的稳定性和连续性。
   (4)由白宫联络办公室组建一支非职业高级执行官和政治任命者来满足执行官职位的要求,以在采办过程中使领导具有稳定性。
   (5) 指定负责采办、技术和后勤的国防部副部长USD(AT&I)作为联合要求监督委员会的正式成员,并把职权授予USD(AT&I)、使他对预算和新创立的"采办稳定性估计"项目有权力。这些行动将增强USD(AT&I)的职权并增加采办防务采办项目的稳定性。
   ((6)指派USD(AT&L)负责建立并且运行装备研制过程以反应在联合能力采办和放弃计划所确定的作战司令部的能力的需求,。
  (7) USD(AT&L)应放弃采办综合产品组,而且由重点在支持联合项目决策上的少数人员来代替现有的监督过程。这将保证军种采办执行官、项目执行官和项目经理的会计责任不被扩散。
   3.5 改革与工业界的关系
  国防部与工业界分享长期计划并重建项目的竞争,其目标是鼓励工业界对现有项目的未来技术和性能进行投资。
  (1)国防部定期主持与工业界的执行官一起参加的圆桌讨论会,邀请6个主承包商和主要转包商的首席执行官参加圆桌会议,分担防务能力采办和放弃计划并调整工业与防务战略规划。从而鼓励工业界对国防部的重要领域投资并确保一个健壮的工业基地来满足国防部的需求。
  (2)修改DOD5000系列文件来要求政府了解并支持重分大系统购买决策的正式竞争,该决策涉及主导系统综合商的采办策略。主导系统综合商采办策略减少了转包商竞争和影响供应商基地的可视性,因此,增加了国防部不能获得所要求能力的风险。对于所有I类的采办项目,主导系统综合商、主承包商或原设备制造商,如何选择或竞争转包商的选择是来源选择竞争的关键因素。此外,转包商管理应是承包商绩效评估报告中的重要评价因素。
  (3)评价工业界合并的影响及非预料的后果。这种评审应与对现有安全环境以及有关工业界的基本假设的特性评审一起进行,这些评审是制定政策、法律和条例的基础。(作者:中国航空工业发展研究中心航空技术研究所 曾天翔)