译自：联合力量季刊
作者：Michael Fitzsimmons
编译：知远/阿里
“随着政策透明的垮塌，很自然地，国防计划者开始转回头去信赖分析原则和资源分配了。”
2001年的《四年防务评估报告》（QDR）出炉， 一个“有关军队计划范例的改变” 说明“新的国防政策是构建在将防卫方法变为‘基于能力’的概念中。”1从那时开始，在2005年的《国家防务政策》和2006年的《四年防务评估报告》（QDR）中已经再次确认了这个方法，同时，通过国防部（DOD）实现基于能力的计划（CBP）来着手完成在程序步骤和组织中的主要变化。
按照著名CBP计划的签署和它所经历的政治剧变，这个概念没有官方定义的存在，这是令人惊奇的。但是就像繁多的电话号码一样，在五角大楼就有尽可能多的定义，有关概念是什么的争论继续进行，而且不管它作为防务计划和决策制定的一个框架而言是否合适或者说甚至是可行的。这些争论的长久不息带来了基本的问题：什么是CBP？国防部在军队计划的改革中是处于中心地位吗？或者说CBP仅仅是一个用来增加幻灯片数目，而被定义的空洞概念？
这篇文章要说明的是，虽然CBP既不是革命性的也不是空洞的概念，但是它是一个作为一些简单想法的标签，这些想法能够为国防部管理产生明显的提升。同时，它的优点就是处于丢失标语口号的危险中。可能像转换，这个简单的CBP 概念可能会成为自我感觉修饰成功的牺牲品。它的成功实现将依赖于一个对目标和界限更加精确的理解，而不是为了约会时的发音清晰。这篇文章的目的在于剥离出什么不是CBP的本质和鉴别出在它的实现过程中遇到的挑战是什么，从而认清CBP的本质是什么。
在美国安全国家疾病医疗系统指导下的“救生员2005演习”中，与地方、州和联邦部门一起工作的军人
一个简单的概念
基于能力的计划可以追溯到冷战结束不久后日子，作为防务计划者们开始思考那个本质上改变的安全环境的暗示。那时的概念停留在两个基本和相关的原则上，今天这些原则还存在。首先，自从冷战之后，美国军事任务集的多样性就开始扩展。其次，军队应该做出计划来优化他们的输出，而不是他们的输入。换句话说，国防部应该组织管理人员和武器系统作为一种减轻国家安全风险的手段，
而不是作为一种完结。
这些原则中的第一点对于国防部计划来说完全是新的，因为几十年来国防部一直对抗前苏联的军事威胁。第二点并不完全是新的。它被嵌入在传统任务分析框架里面，并与现代管理和六十年代五角大楼的分析训练原则很准确地契合起来。尽管如此，后冷战时代安全环境的复杂性为这些过时的想法注入新的生命。因为冷战的危险，它提供了一种稳定的措施，这种措施不仅存在于政治关系中也存在军队计划中。政策目的到普通军队结构的转换是一个过程，这个过程将会是相对好理解和尽可能的分析。随着政策透明的垮塌和同样一个严格的财政环境，很自然地，国防计划者开始转回头面对这些可以信赖的分析和资源分配的原则了。
CBP的概念在二十世纪九十年代曾经在防务专家中赢得和巩固了影响。可能
在保罗•大伟2002年的专著中能找到有关CBP概念最成熟和最重要的阐述，就是
美国参谋长联席会副主席四星上将埃德蒙德•齐亚姆巴斯提亚尼和代表约翰•小斯普瑞特讨论《四年防务评估报告》（D-SC）
把基于能力的计划定义为“当在一个经济体制下工作时，由于不确定的情况存在，通过计划，在充满现代挑战的环境下，提供适合的能力。”2另一方面，为了达到重要的程度，CBP有意要成为为人所熟知的简单的常识性概念，但是这不是一个微不足道的任务。国防部已经发现，当它要达成这个目标的时候，这时细节将决定成败。
一个难懂的概念
在政治历史课程中，有关基于能力计划的详细介绍已经变得有一点不平衡了。甚至在2001年度的《四年防务评估报告》中以官方政策语言形式出现的CBP，也没能很好地给出准确的定义，而留下很大的空间来争论它的准确内涵，概念如下：
几十年以来，都反映出美国不能有信心的去了解什么样的国家、国家间的联合或非政府组织会对美国重大的利益构成威胁的事实……然而，有预见到会出现一个敌人的可能……一个基于能力的模型……扩展了战略的视角。
这里，重点是增加了有关未来的不确定性，同时作为一种补偿的方式，建议关注敌人能力而不是敌人身份。《四年防务评估报告》继续阐述一个基于能力的方法也“需要辨别美国军队必须拖延和打败敌人的能力，这些敌人将依靠奇袭、欺骗和非对称战争来赢得他们的目的。”3于是，这种情况不仅扩展了我们认识敌人的能力，也能够使我们认清自己能力。所以说，到底这种在CBP中描述的“能力”是关于我们自己的或是敌人的呢？抑或是包含二者的呢？
另一种引起混淆的来源是单词“capability”词义的含糊不清。在普通用法和国防部的有关程序中，这个单词可用来替换宾语（例如，攻占山头）、需要完成宾语支持的任务（例如，开火和演习）、作为执行任务的必要手段（例如，一个步兵团）。哪一个词才是作为一种capability的本意呢？事实上，所有的意思都可以作为它的本意，但是这种用法的灵活性在一个称为“基于能力”的系统上引起了混乱。
意识到了这个误区，国防部开始于2004年夏天创造出capability通用的定义，为CBP的管理提供一个基准。这项努力的结果，为帮助解决协商CBP含义时遇到的困难，提供了一种很好的措施。至今，这个定义仍然在使用，它把capability定义为“在特定标准和条件下，通过手段和方式的组合来执行一项任务集，获取既定成果的能力。”4为了澄清含义，对于成果来说，它在字典中，必定是摧毁一个村庄或拯救一个村庄的等价含义。
然而，混淆不清还没有造成无所作为。相反地，国防部的机构部门为了CBP
的实现已经开创了新的局面。例如，有影响的Aldridge Study是主要修订版中计划、设计和预算系统的基础，它可以鉴别、评估和开发“能力”作为最终报告的重点。5另外，国务院办公室和参谋长联席会议已经发布了分析议程，致力于开发出一个多样化的计划想定和相关的数据库。联合需求产生过程已经将联合能力集成和研发系统重新进行了排列，同时，每一种服务都构建了CBP的参谋会议和组织机构。
正如该文所言，一个交叉功能制度化的改革和管理团队正在探寻将在“能力包”中的国防部获取和管理结构进行重排列的方法，参谋长联席会议正在草拟一项有关各种不同的计划会议如何与一个普通的CBP框架发生联系的法律。在某种意义上，或者说某种程度上，国防部的许多机构正在“做”基于能力的计划。确实，大量有价值的工作继续在每个领域中有条不紊地进行。
CBP的问题不是在于活动的数量或是质量，而是它与一个战略远景的一致。CBP活动的增加是一种迷失，清晰地给出人们一种想法，就是首先要产生CBP活动，并且要知道如何将它与好的决策制定相关联。
四种关键原则
“因为国防部将遂行多样化任务，所以未来军队将足够灵活应对适应不同的挑战。”
基于能力的计划可能是最好的，不是作为概念而是四种简单原则集合的想法。这些原则不仅仅是衡量一个计划或管理系统价值的方法。一些原则，例如管理输出而不是输入以及同步考虑需求和成本，都成为一些组织机构达成目的的基础。这里要介绍的四种原则不仅仅是好的管理的基础，而且对于有关防务计划的制定也是具有特殊意义的。当且仅当五角大楼将这些原则付诸实现的时候，CBP的允诺才会全部实现。
扩大军队需要应对的任务范围 是CBP中最普通、最理所当然的原则。冷战后世界战略的不确定性的出现已经成为必然，多年来，国防部意识到组建能够解决凌驾在主要常规战役之上冲突的军队的重要性。在一方面，“9•11”之后的世界已经被证实重点应该放在防务计划的不确定性上面。甚至在五年之前，谁能想到现在美国正面对着特殊要求的组合？在另一方面，在打击恐怖份子和伊斯兰激进份子的通用框架下，“9•11”之后的世界已经催生出新的未来安全环境观。所以，在相比冷战期间威胁可能变得更加多样化的同时，还不清楚这种不确定是如何产生的。某种程度上，国防部必须应对比冷战时期更多的威胁，这种观点不是来自对不确定性的正确评价而是简单地对现状的认知。
不管哪种观点是可取的，计划的潜在意义是一样的：国防部将必须遂行多样化任务，所以未来军队将是足够灵活的来应对不同类型的挑战和安全环境。上面提到的这条原则在国防部被广泛接受，许多议程现在已经扩展了分析和计划议程的“口径”。
美国中央司令部指挥官约翰•阿比扎伊德将军正在向参议院军事委员会作证，旁边坐的是国防部长拉姆斯菲尔德和主席佩斯
在所有计划和设计活动中，联合的观点是处于支配地位的。如果要书写过去二十五年中美国防务计划历史的话，一个主题就是联合观点的进步超越了军队计划和作战中其他观点的进步。这段历史最重要的一环就是1986年的戈德华特-尼古拉斯国防部重构法案，但是根据对任务目标和资源的全盘理解而不是依据四个不同后勤观点，来保证军队战斗和重组的任务继续进行。为了追求这个重要的成果，CBP提供另一种途径。过程的一个例子就是所谓产生大量的权威性国防部想定和数据库的分析议程的建立。这个分析议程的一个重要目的就是预算讨论应该是以“想定分析的含义是什么”作为中心，而不是争论不同想定中的选择、假设或数据。另外一个例子就是战斗指挥官在部队计划制定中扮演的角色，指挥官的视野不仅仅应该面向作战行动而且应该是联合的决策。在过程继续的同时，联合观点的更加制式化成为了CBP的关键目标之一。
使用风险作为战略有效性评估手段。如果一个计划系统通过它的输出来评估成功，那么国防部的输出是什么？严格来说，国防部对于国家安全的贡献是太多了而不能减少到一些标准来衡量。确实，根据对主要决策和能力两者对战略的影响，对它们进行权衡和评估，这种复杂性就取决于权衡和评估困难程度的大小。但是有一种标准在有的战略计划文档6中被提出了，作为区别不同战略选择的关键：这就是风险。如同战略合作是为了利益最大化一样，国家安全战略是减轻风险。
战术和技术级的有效性评估在防务分析共同体中得到了高度地发展和认同。相比另外的战术飞机系统，例如对系统的毁伤概率、雷达散射截面、测距和载荷的性能评估可以为评价和选择提供了好的基础。在作战层面上，比较执行主要任务（例如，特种作战部队利用海军炮火压制一个给定的目标集）的部队的有效性是更加困难的。然而，我们仍然很容易地发明出诸如被摧毁的全目标值、伤亡数量或敌军的发射速率等标准。但是我们如何能够评估国内防务能力和主要战斗行动能力之间的平衡？最后，这些主要任务间比较的基础是国家所面临风险的战略制定。
在2001年《四年防务评估报告》建立了一个国防部级的风险框架以及参谋长联席会议主席发表了一份年度军事行动计划风险评估的同时，战略风险评估仍然还是一个相对不成熟的过程。国防部必须开发一个评估的普通框架，或是高级领导人必须继续依靠他们自己对战略计划制定的重要判断的基础。
改变需求产生过程，使其远离以平台和系统为中心。CBP的最后一个关键原则是能力的发展应该是把对平台和系统的注意力分散到能力的非装备层面上。因为每一个问题的最好解决方案并不总是在于更具动力的引擎，更小的圆周错误概率或是更快速的网络连接速度。除了作战行动的革命性概念，新类型的训练和技能以及流水线的业务过程之外，能力还有再增加。先前的需求产生过程对上述事件并不是完全迟钝的，然而，增加全范围DOTMLPF（学说“doctrine”、组织“organization”、训练“training”、装备“materiel”、领导和教育“leadership and education”、人员和工具“personnel and facilities”）资源的非装备因素的侧面描述却是CBP另一种关键规则。
“许多军事评估，包括系统和人员的评估，具备相应的能力成倍增加任务区域”
挑战
关键原则是足够简单的，相对而言看起来也是不矛盾的。所以对于CBP来说什么原则是困难的？如果这些原则真能代表基于能力计划这个本质特点的话，为什么实现起来却是这么蹒跚，同时又充满了困惑和争执？
关于基于能力计划的实现已经面临几种不同的挑战。相对来说，一些挑战是小问题，由于国防部领导人对CBP的关心，这些问题可以逐渐地被澄清而被克服。其他的挑战则是更加系统化的，需要防务领导人实时地关注。
实际上对于CBP而言，这些相对简单的障碍主要集中在对近年发展而来的概念的神化和误解。第一个障碍是基于威胁计划与CBP之间关系的困扰。过去以来，经常会说CBP框架超越或者替代了基于威胁计划，这是低级错误。尽管战略威胁环境没有在冷战期间那么不可预知，但是“特别的想定对于部队计划不再是合适”的这种规则不再被遵循。所要遵循的是，用于部队计划的特别威胁想定的数量和多样性必须是可以扩展的，并且给与部队的补贴是足够灵活的能够对多种威胁形式或条件做出改变和响应。CBP还远远不能取代特别威胁想定，对于定义部队计划需求来说它仍然是完整不可替代的。
两名技师将AGM-114“地狱火”导弹装载到MQ-1“捕食者”无人飞机上
另一个挥之不去的误解是根据程序，管理CBP意味着不能涉及军事需求。这个观点是对通过输出而不是输入来管理系统的本质概念的误解。一个合理的计划进程应该首先根据使命、任务和性能标准以及资源的再整合来辨别需求，这样才是正确的。然而，那样并不意味着以抽象或混合的方式对能力进行评估，利用无限的灵活性来执行各种各样的任务。相反地，分析和决策总是依赖具体的评价，是通过程序和全范围可利用的资源将能力展示出来进行评价的。
基于能力的计划也面临许多挑战，这些挑战需要更多的协调努力加以克服。四个迫在眉睫最大的挑战分别是：一个是概念上的，两个来自于管理上的，最后一个是组织机构方面的。
CBP主要概念上的挑战是几十年来分析家和程序员们所苦恼的：许多军事评估具有相关地成倍增加任务区间的能力，其中包括系统和人员。这种被开发的程序，对于输出价值而言，输入成本是复杂的甚至是不可预知的。所以对于构建一个成本效益的分析框架来说，这是一个严重的问题。例如，一架“捕食者”的成本如何在它的情报、监视、侦察和攻击任务中被分配？成本的一部分也应该分配到威慑任务中吗？特种部队的战士的成本是什么，谁能够参与直接行动、信息作战行动、人道主义援助和在一天中的情报收集？这种分配规则是狡猾的，甚至在大多数受限的分析情况下，但是它们的困难度却是由CBP决定的任务和多样性范围的变大而变大。
还有一个挑战是：带来足够的分析容量和能力，它是与CBP中的主要管理挑战之一紧密相关的。国防部的宽口径和多样化的任务的目标是严格分析，根据数量和质量，正在创造新的分析“边境”。不确定性的反应不仅转化为更多想定的考虑而且是想定中更多的变化。除此之外，在分析中提高联合观点的分量，使任何给定任务的大范围能力选择的比较评估成为必需。所有这些都将转化为分析的更多需求。
需求分析的变化也在不断扩展。不断增加的非对称战争、信息作战行动、人员情报和部门间的行动的重要性，所有这些都依赖于对新分析工具和手段的需求。与防务分析中哪一种最大的人力和投资能够在现代脱颖而出相比，传统的基于损耗的战役模型是负相关的。一些利益可能来自于对分析优先权幅度的交易深度，但是CBP的有效实现将最可能依赖于分析容量的有意义地额外投入。甚至随着更多的投入，二十一世纪战争的本质使得决策者继续保持对分析结果的更低信心，这却不是当初他们所希望的。
“在任何给定的事件上，国防部长所能花费的时间、知识和政治资本是有限的”。
对于CBP来说，另一个管理上的挑战是有效满足未来军队计划和作战行动计划团体的需要。虽然在这些团体中合作的重要性是不言而喻的，但是管理这种合作却不是易如反掌。加上组织上和文化上的不同加剧了上述两者的不同，在它们各自的时间线上具有一个关键的不同。
在国防部的司令部的许多活动都集中在制定未来若干年的计划同时，战斗指挥员和大多数的作战部队将注意力集中在计划和准备当前和近期的意外事件上。这种暂时上的不同，对于当前计划原则的应用性具有明显地暗示。CBP关注的当然是与作战计划相联系的系统输出。另一方面，它也将扩展的任务考虑和可变的能力选择作为重点，这就为那些对执行特殊作战计划负责的人带来了挑战。简而言之，对基于能力的计划中不确定性的评估和随之造成的分析上扩大的“麻烦”来说，更多是近期作战环境的重点决定而不是未来军队计划的环境所决定。
那么，管理上的挑战就是通过一系列的手段和方法，使这些团体能够更容易地促进之间的合作，从而使他们各自达成不同的计划需要。最后，在一个通用的战略框架下，将更加明确地需要相关未来军队计划活动来促进国防部全球军队管理和适应性计划的初形成。
对于CBP来说，可能最大的挑战就是组织上的动机。总统和国防部长制定战略。战斗指挥员执行任务，同时军事后勤部门提供预算和维护国防部分析容量的重要性。劳动的分工能够阻止通过联合“透镜”看到的问题，这已经不是什么秘密。这个论断是奥尔德里奇研究和戈德华特-尼科尔斯国防部重构法中重要的发现之一7。在形成防务预算中内勤政策的重要性也是明显的，在过去的几十年间，后勤预算稳定性的重要在不同的安全和财政环境下得到了体现。对于维护后勤本身的责任发出了呼声，这些责任包括大量领土费用的维护、发展中概念和技术完成的价值、在作战行动效率上后勤传统和文化的中心地位。
然而，在当前系统下，只有国防部长有权对后勤的预算进行裁定，但是在一件给定的事件上，国防部长所能花费的时间、知识和政治资本是有限的。理论上，在国防部办公室，大量精力充沛的参谋能够帮上忙。令人害怕的是，非军事分析家不能以专业的作战行动眼光为军事需求制定好的决策。另一方面，在军营服役的军官对业务部门的争论缺乏决断力，因为他们的职业仍然依赖他们业务指挥官的同意，并且联合参谋在业务部门中缺少决策权。
所以，一种基本的紧张依然存在。尽管在联合的框架下，CBP要求将战略转化为能够管理的军事能力，但是军事资源的开发和投资全部都是由后勤部门来完成的。对这种紧张状态的管理可能是CBP面对的最大的挑战了。
为实现基于能力的计划而构建和制定一个复杂的规划要尽最大和持续不变的努力。令人欣喜的消息是在国防部和它的计划部门的努力下，许多必要的工作已经按部就班的开始了。任何这样的计划都会从国防部和参谋长联席会议的一份关于基于能力计划的简明扼要的指导中受益。到今天为止，该指导已经不存在了。
在基于能力的计划的旗帜下，阔步前进的重要原则是简单而明确的。不可否认对这些原则的制度化所面临的复杂性，同时也不能忽视在国防计划和设计中不可避免遭遇到过热的政治环境。这些条件将最大可能地阻碍政府战略计划框架的独立。而且，有关实现基于能力的计划，在这些意见背后的希望非常明确地要帮助领导者尽可能少去考虑如何管理政府进程而是尽可能多得考虑管理国家安全所面临的风险。
注释：
1．四年防务评估报告（华盛顿，DC：国防部，2001），13-14，17
2．保罗•K•戴维斯，基于能力计划、任务系统分析和转换的分析框架（Santa Monica：RAND，2002），1。
3．所有引用都来自四年防务评估报告，2001，13-14。
4．参谋长联席会议主席手册 3170.01B，联合能力集成和开发系统的操作，2005年5月11日，GL-5。
5．参照联合防务能力研究：提高国防战略计划、资源化和满足联合能力的执行，最终报告（华盛顿，DC：国防部，2004年1月）。
6．参照，例如，《四年防务评估报告》（华盛顿，DC：国防部，2006年2月6日）和《美国的国防战略》（华盛顿，DC：国防部，2005年3月），11。
7．联合防务能力研究，2-4，2-5；Clark A.Murdock等，为了新的战略机遇期，超越戈德华特-尼古拉斯的防务改革；一期报告（华盛顿，DC：战略中心和国际研究，2004年3月），19-20，47-48。
作者：Michael Fitzsimmons
编译：知远/阿里
“随着政策透明的垮塌，很自然地，国防计划者开始转回头去信赖分析原则和资源分配了。”
2001年的《四年防务评估报告》（QDR）出炉， 一个“有关军队计划范例的改变” 说明“新的国防政策是构建在将防卫方法变为‘基于能力’的概念中。”1从那时开始，在2005年的《国家防务政策》和2006年的《四年防务评估报告》（QDR）中已经再次确认了这个方法，同时，通过国防部（DOD）实现基于能力的计划（CBP）来着手完成在程序步骤和组织中的主要变化。
按照著名CBP计划的签署和它所经历的政治剧变，这个概念没有官方定义的存在，这是令人惊奇的。但是就像繁多的电话号码一样，在五角大楼就有尽可能多的定义，有关概念是什么的争论继续进行，而且不管它作为防务计划和决策制定的一个框架而言是否合适或者说甚至是可行的。这些争论的长久不息带来了基本的问题：什么是CBP？国防部在军队计划的改革中是处于中心地位吗？或者说CBP仅仅是一个用来增加幻灯片数目，而被定义的空洞概念？
这篇文章要说明的是，虽然CBP既不是革命性的也不是空洞的概念，但是它是一个作为一些简单想法的标签，这些想法能够为国防部管理产生明显的提升。同时，它的优点就是处于丢失标语口号的危险中。可能像转换，这个简单的CBP 概念可能会成为自我感觉修饰成功的牺牲品。它的成功实现将依赖于一个对目标和界限更加精确的理解，而不是为了约会时的发音清晰。这篇文章的目的在于剥离出什么不是CBP的本质和鉴别出在它的实现过程中遇到的挑战是什么，从而认清CBP的本质是什么。
在美国安全国家疾病医疗系统指导下的“救生员2005演习”中，与地方、州和联邦部门一起工作的军人
一个简单的概念
基于能力的计划可以追溯到冷战结束不久后日子，作为防务计划者们开始思考那个本质上改变的安全环境的暗示。那时的概念停留在两个基本和相关的原则上，今天这些原则还存在。首先，自从冷战之后，美国军事任务集的多样性就开始扩展。其次，军队应该做出计划来优化他们的输出，而不是他们的输入。换句话说，国防部应该组织管理人员和武器系统作为一种减轻国家安全风险的手段，
而不是作为一种完结。
这些原则中的第一点对于国防部计划来说完全是新的，因为几十年来国防部一直对抗前苏联的军事威胁。第二点并不完全是新的。它被嵌入在传统任务分析框架里面，并与现代管理和六十年代五角大楼的分析训练原则很准确地契合起来。尽管如此，后冷战时代安全环境的复杂性为这些过时的想法注入新的生命。因为冷战的危险，它提供了一种稳定的措施，这种措施不仅存在于政治关系中也存在军队计划中。政策目的到普通军队结构的转换是一个过程，这个过程将会是相对好理解和尽可能的分析。随着政策透明的垮塌和同样一个严格的财政环境，很自然地，国防计划者开始转回头面对这些可以信赖的分析和资源分配的原则了。
CBP的概念在二十世纪九十年代曾经在防务专家中赢得和巩固了影响。可能
在保罗•大伟2002年的专著中能找到有关CBP概念最成熟和最重要的阐述，就是
美国参谋长联席会副主席四星上将埃德蒙德•齐亚姆巴斯提亚尼和代表约翰•小斯普瑞特讨论《四年防务评估报告》（D-SC）
把基于能力的计划定义为“当在一个经济体制下工作时，由于不确定的情况存在，通过计划，在充满现代挑战的环境下，提供适合的能力。”2另一方面，为了达到重要的程度，CBP有意要成为为人所熟知的简单的常识性概念，但是这不是一个微不足道的任务。国防部已经发现，当它要达成这个目标的时候，这时细节将决定成败。
一个难懂的概念
在政治历史课程中，有关基于能力计划的详细介绍已经变得有一点不平衡了。甚至在2001年度的《四年防务评估报告》中以官方政策语言形式出现的CBP，也没能很好地给出准确的定义，而留下很大的空间来争论它的准确内涵，概念如下：
几十年以来，都反映出美国不能有信心的去了解什么样的国家、国家间的联合或非政府组织会对美国重大的利益构成威胁的事实……然而，有预见到会出现一个敌人的可能……一个基于能力的模型……扩展了战略的视角。
这里，重点是增加了有关未来的不确定性，同时作为一种补偿的方式，建议关注敌人能力而不是敌人身份。《四年防务评估报告》继续阐述一个基于能力的方法也“需要辨别美国军队必须拖延和打败敌人的能力，这些敌人将依靠奇袭、欺骗和非对称战争来赢得他们的目的。”3于是，这种情况不仅扩展了我们认识敌人的能力，也能够使我们认清自己能力。所以说，到底这种在CBP中描述的“能力”是关于我们自己的或是敌人的呢？抑或是包含二者的呢？
另一种引起混淆的来源是单词“capability”词义的含糊不清。在普通用法和国防部的有关程序中，这个单词可用来替换宾语（例如，攻占山头）、需要完成宾语支持的任务（例如，开火和演习）、作为执行任务的必要手段（例如，一个步兵团）。哪一个词才是作为一种capability的本意呢？事实上，所有的意思都可以作为它的本意，但是这种用法的灵活性在一个称为“基于能力”的系统上引起了混乱。
意识到了这个误区，国防部开始于2004年夏天创造出capability通用的定义，为CBP的管理提供一个基准。这项努力的结果，为帮助解决协商CBP含义时遇到的困难，提供了一种很好的措施。至今，这个定义仍然在使用，它把capability定义为“在特定标准和条件下，通过手段和方式的组合来执行一项任务集，获取既定成果的能力。”4为了澄清含义，对于成果来说，它在字典中，必定是摧毁一个村庄或拯救一个村庄的等价含义。
然而，混淆不清还没有造成无所作为。相反地，国防部的机构部门为了CBP
的实现已经开创了新的局面。例如，有影响的Aldridge Study是主要修订版中计划、设计和预算系统的基础，它可以鉴别、评估和开发“能力”作为最终报告的重点。5另外，国务院办公室和参谋长联席会议已经发布了分析议程，致力于开发出一个多样化的计划想定和相关的数据库。联合需求产生过程已经将联合能力集成和研发系统重新进行了排列，同时，每一种服务都构建了CBP的参谋会议和组织机构。
正如该文所言，一个交叉功能制度化的改革和管理团队正在探寻将在“能力包”中的国防部获取和管理结构进行重排列的方法，参谋长联席会议正在草拟一项有关各种不同的计划会议如何与一个普通的CBP框架发生联系的法律。在某种意义上，或者说某种程度上，国防部的许多机构正在“做”基于能力的计划。确实，大量有价值的工作继续在每个领域中有条不紊地进行。
CBP的问题不是在于活动的数量或是质量，而是它与一个战略远景的一致。CBP活动的增加是一种迷失，清晰地给出人们一种想法，就是首先要产生CBP活动，并且要知道如何将它与好的决策制定相关联。
四种关键原则
“因为国防部将遂行多样化任务，所以未来军队将足够灵活应对适应不同的挑战。”
基于能力的计划可能是最好的，不是作为概念而是四种简单原则集合的想法。这些原则不仅仅是衡量一个计划或管理系统价值的方法。一些原则，例如管理输出而不是输入以及同步考虑需求和成本，都成为一些组织机构达成目的的基础。这里要介绍的四种原则不仅仅是好的管理的基础，而且对于有关防务计划的制定也是具有特殊意义的。当且仅当五角大楼将这些原则付诸实现的时候，CBP的允诺才会全部实现。
扩大军队需要应对的任务范围 是CBP中最普通、最理所当然的原则。冷战后世界战略的不确定性的出现已经成为必然，多年来，国防部意识到组建能够解决凌驾在主要常规战役之上冲突的军队的重要性。在一方面，“9•11”之后的世界已经被证实重点应该放在防务计划的不确定性上面。甚至在五年之前，谁能想到现在美国正面对着特殊要求的组合？在另一方面，在打击恐怖份子和伊斯兰激进份子的通用框架下，“9•11”之后的世界已经催生出新的未来安全环境观。所以，在相比冷战期间威胁可能变得更加多样化的同时，还不清楚这种不确定是如何产生的。某种程度上，国防部必须应对比冷战时期更多的威胁，这种观点不是来自对不确定性的正确评价而是简单地对现状的认知。
不管哪种观点是可取的，计划的潜在意义是一样的：国防部将必须遂行多样化任务，所以未来军队将是足够灵活的来应对不同类型的挑战和安全环境。上面提到的这条原则在国防部被广泛接受，许多议程现在已经扩展了分析和计划议程的“口径”。
美国中央司令部指挥官约翰•阿比扎伊德将军正在向参议院军事委员会作证，旁边坐的是国防部长拉姆斯菲尔德和主席佩斯
在所有计划和设计活动中，联合的观点是处于支配地位的。如果要书写过去二十五年中美国防务计划历史的话，一个主题就是联合观点的进步超越了军队计划和作战中其他观点的进步。这段历史最重要的一环就是1986年的戈德华特-尼古拉斯国防部重构法案，但是根据对任务目标和资源的全盘理解而不是依据四个不同后勤观点，来保证军队战斗和重组的任务继续进行。为了追求这个重要的成果，CBP提供另一种途径。过程的一个例子就是所谓产生大量的权威性国防部想定和数据库的分析议程的建立。这个分析议程的一个重要目的就是预算讨论应该是以“想定分析的含义是什么”作为中心，而不是争论不同想定中的选择、假设或数据。另外一个例子就是战斗指挥官在部队计划制定中扮演的角色，指挥官的视野不仅仅应该面向作战行动而且应该是联合的决策。在过程继续的同时，联合观点的更加制式化成为了CBP的关键目标之一。
使用风险作为战略有效性评估手段。如果一个计划系统通过它的输出来评估成功，那么国防部的输出是什么？严格来说，国防部对于国家安全的贡献是太多了而不能减少到一些标准来衡量。确实，根据对主要决策和能力两者对战略的影响，对它们进行权衡和评估，这种复杂性就取决于权衡和评估困难程度的大小。但是有一种标准在有的战略计划文档6中被提出了，作为区别不同战略选择的关键：这就是风险。如同战略合作是为了利益最大化一样，国家安全战略是减轻风险。
战术和技术级的有效性评估在防务分析共同体中得到了高度地发展和认同。相比另外的战术飞机系统，例如对系统的毁伤概率、雷达散射截面、测距和载荷的性能评估可以为评价和选择提供了好的基础。在作战层面上，比较执行主要任务（例如，特种作战部队利用海军炮火压制一个给定的目标集）的部队的有效性是更加困难的。然而，我们仍然很容易地发明出诸如被摧毁的全目标值、伤亡数量或敌军的发射速率等标准。但是我们如何能够评估国内防务能力和主要战斗行动能力之间的平衡？最后，这些主要任务间比较的基础是国家所面临风险的战略制定。
在2001年《四年防务评估报告》建立了一个国防部级的风险框架以及参谋长联席会议主席发表了一份年度军事行动计划风险评估的同时，战略风险评估仍然还是一个相对不成熟的过程。国防部必须开发一个评估的普通框架，或是高级领导人必须继续依靠他们自己对战略计划制定的重要判断的基础。
改变需求产生过程，使其远离以平台和系统为中心。CBP的最后一个关键原则是能力的发展应该是把对平台和系统的注意力分散到能力的非装备层面上。因为每一个问题的最好解决方案并不总是在于更具动力的引擎，更小的圆周错误概率或是更快速的网络连接速度。除了作战行动的革命性概念，新类型的训练和技能以及流水线的业务过程之外，能力还有再增加。先前的需求产生过程对上述事件并不是完全迟钝的，然而，增加全范围DOTMLPF（学说“doctrine”、组织“organization”、训练“training”、装备“materiel”、领导和教育“leadership and education”、人员和工具“personnel and facilities”）资源的非装备因素的侧面描述却是CBP另一种关键规则。
“许多军事评估，包括系统和人员的评估，具备相应的能力成倍增加任务区域”
挑战
关键原则是足够简单的，相对而言看起来也是不矛盾的。所以对于CBP来说什么原则是困难的？如果这些原则真能代表基于能力计划这个本质特点的话，为什么实现起来却是这么蹒跚，同时又充满了困惑和争执？
关于基于能力计划的实现已经面临几种不同的挑战。相对来说，一些挑战是小问题，由于国防部领导人对CBP的关心，这些问题可以逐渐地被澄清而被克服。其他的挑战则是更加系统化的，需要防务领导人实时地关注。
实际上对于CBP而言，这些相对简单的障碍主要集中在对近年发展而来的概念的神化和误解。第一个障碍是基于威胁计划与CBP之间关系的困扰。过去以来，经常会说CBP框架超越或者替代了基于威胁计划，这是低级错误。尽管战略威胁环境没有在冷战期间那么不可预知，但是“特别的想定对于部队计划不再是合适”的这种规则不再被遵循。所要遵循的是，用于部队计划的特别威胁想定的数量和多样性必须是可以扩展的，并且给与部队的补贴是足够灵活的能够对多种威胁形式或条件做出改变和响应。CBP还远远不能取代特别威胁想定，对于定义部队计划需求来说它仍然是完整不可替代的。
两名技师将AGM-114“地狱火”导弹装载到MQ-1“捕食者”无人飞机上
另一个挥之不去的误解是根据程序，管理CBP意味着不能涉及军事需求。这个观点是对通过输出而不是输入来管理系统的本质概念的误解。一个合理的计划进程应该首先根据使命、任务和性能标准以及资源的再整合来辨别需求，这样才是正确的。然而，那样并不意味着以抽象或混合的方式对能力进行评估，利用无限的灵活性来执行各种各样的任务。相反地，分析和决策总是依赖具体的评价，是通过程序和全范围可利用的资源将能力展示出来进行评价的。
基于能力的计划也面临许多挑战，这些挑战需要更多的协调努力加以克服。四个迫在眉睫最大的挑战分别是：一个是概念上的，两个来自于管理上的，最后一个是组织机构方面的。
CBP主要概念上的挑战是几十年来分析家和程序员们所苦恼的：许多军事评估具有相关地成倍增加任务区间的能力，其中包括系统和人员。这种被开发的程序，对于输出价值而言，输入成本是复杂的甚至是不可预知的。所以对于构建一个成本效益的分析框架来说，这是一个严重的问题。例如，一架“捕食者”的成本如何在它的情报、监视、侦察和攻击任务中被分配？成本的一部分也应该分配到威慑任务中吗？特种部队的战士的成本是什么，谁能够参与直接行动、信息作战行动、人道主义援助和在一天中的情报收集？这种分配规则是狡猾的，甚至在大多数受限的分析情况下，但是它们的困难度却是由CBP决定的任务和多样性范围的变大而变大。
还有一个挑战是：带来足够的分析容量和能力，它是与CBP中的主要管理挑战之一紧密相关的。国防部的宽口径和多样化的任务的目标是严格分析，根据数量和质量，正在创造新的分析“边境”。不确定性的反应不仅转化为更多想定的考虑而且是想定中更多的变化。除此之外，在分析中提高联合观点的分量，使任何给定任务的大范围能力选择的比较评估成为必需。所有这些都将转化为分析的更多需求。
需求分析的变化也在不断扩展。不断增加的非对称战争、信息作战行动、人员情报和部门间的行动的重要性，所有这些都依赖于对新分析工具和手段的需求。与防务分析中哪一种最大的人力和投资能够在现代脱颖而出相比，传统的基于损耗的战役模型是负相关的。一些利益可能来自于对分析优先权幅度的交易深度，但是CBP的有效实现将最可能依赖于分析容量的有意义地额外投入。甚至随着更多的投入，二十一世纪战争的本质使得决策者继续保持对分析结果的更低信心，这却不是当初他们所希望的。
“在任何给定的事件上，国防部长所能花费的时间、知识和政治资本是有限的”。
对于CBP来说，另一个管理上的挑战是有效满足未来军队计划和作战行动计划团体的需要。虽然在这些团体中合作的重要性是不言而喻的，但是管理这种合作却不是易如反掌。加上组织上和文化上的不同加剧了上述两者的不同，在它们各自的时间线上具有一个关键的不同。
在国防部的司令部的许多活动都集中在制定未来若干年的计划同时，战斗指挥员和大多数的作战部队将注意力集中在计划和准备当前和近期的意外事件上。这种暂时上的不同，对于当前计划原则的应用性具有明显地暗示。CBP关注的当然是与作战计划相联系的系统输出。另一方面，它也将扩展的任务考虑和可变的能力选择作为重点，这就为那些对执行特殊作战计划负责的人带来了挑战。简而言之，对基于能力的计划中不确定性的评估和随之造成的分析上扩大的“麻烦”来说，更多是近期作战环境的重点决定而不是未来军队计划的环境所决定。
那么，管理上的挑战就是通过一系列的手段和方法，使这些团体能够更容易地促进之间的合作，从而使他们各自达成不同的计划需要。最后，在一个通用的战略框架下，将更加明确地需要相关未来军队计划活动来促进国防部全球军队管理和适应性计划的初形成。
对于CBP来说，可能最大的挑战就是组织上的动机。总统和国防部长制定战略。战斗指挥员执行任务，同时军事后勤部门提供预算和维护国防部分析容量的重要性。劳动的分工能够阻止通过联合“透镜”看到的问题，这已经不是什么秘密。这个论断是奥尔德里奇研究和戈德华特-尼科尔斯国防部重构法中重要的发现之一7。在形成防务预算中内勤政策的重要性也是明显的，在过去的几十年间，后勤预算稳定性的重要在不同的安全和财政环境下得到了体现。对于维护后勤本身的责任发出了呼声，这些责任包括大量领土费用的维护、发展中概念和技术完成的价值、在作战行动效率上后勤传统和文化的中心地位。
然而，在当前系统下，只有国防部长有权对后勤的预算进行裁定，但是在一件给定的事件上，国防部长所能花费的时间、知识和政治资本是有限的。理论上，在国防部办公室，大量精力充沛的参谋能够帮上忙。令人害怕的是，非军事分析家不能以专业的作战行动眼光为军事需求制定好的决策。另一方面，在军营服役的军官对业务部门的争论缺乏决断力，因为他们的职业仍然依赖他们业务指挥官的同意，并且联合参谋在业务部门中缺少决策权。
所以，一种基本的紧张依然存在。尽管在联合的框架下，CBP要求将战略转化为能够管理的军事能力，但是军事资源的开发和投资全部都是由后勤部门来完成的。对这种紧张状态的管理可能是CBP面对的最大的挑战了。
为实现基于能力的计划而构建和制定一个复杂的规划要尽最大和持续不变的努力。令人欣喜的消息是在国防部和它的计划部门的努力下，许多必要的工作已经按部就班的开始了。任何这样的计划都会从国防部和参谋长联席会议的一份关于基于能力计划的简明扼要的指导中受益。到今天为止，该指导已经不存在了。
在基于能力的计划的旗帜下，阔步前进的重要原则是简单而明确的。不可否认对这些原则的制度化所面临的复杂性，同时也不能忽视在国防计划和设计中不可避免遭遇到过热的政治环境。这些条件将最大可能地阻碍政府战略计划框架的独立。而且，有关实现基于能力的计划，在这些意见背后的希望非常明确地要帮助领导者尽可能少去考虑如何管理政府进程而是尽可能多得考虑管理国家安全所面临的风险。
注释：
1．四年防务评估报告（华盛顿，DC：国防部，2001），13-14，17
2．保罗•K•戴维斯，基于能力计划、任务系统分析和转换的分析框架（Santa Monica：RAND，2002），1。
3．所有引用都来自四年防务评估报告，2001，13-14。
4．参谋长联席会议主席手册 3170.01B，联合能力集成和开发系统的操作，2005年5月11日，GL-5。
5．参照联合防务能力研究：提高国防战略计划、资源化和满足联合能力的执行，最终报告（华盛顿，DC：国防部，2004年1月）。
6．参照，例如，《四年防务评估报告》（华盛顿，DC：国防部，2006年2月6日）和《美国的国防战略》（华盛顿，DC：国防部，2005年3月），11。
7．联合防务能力研究，2-4，2-5；Clark A.Murdock等，为了新的战略机遇期，超越戈德华特-尼古拉斯的防务改革；一期报告（华盛顿，DC：战略中心和国际研究，2004年3月），19-20，47-48。
标签: