译自：美国陆军战争学院
作者：Nader Elhefnawy
编译：全球防务（知远/杨定坤）
在9•11恐怖袭击之后，一些评论人士将基地组织的袭击及随后的战斗与日本对珍珠港的轰炸及二战联系起来。关于动员，有些零星的说法，但由于和反恐的现实不合拍而就轻易地烟消云散了。类似于恐怖分子的非传统战斗人员对于力量的大规模集中基本上是免疫的，而力量的集中恰恰是传统动员的目的。同时，常规战争通常被看作趋于更小型化、更专业化、并且是高科技部队在“去大规模化”冲突中的战斗。然而，尽管社会上有大量的让人无奈的指责，但真正刻薄的问题尚未被提及：如果一个二战规模的动员被看作是恰当的反应，它在9•11后是可能的吗？
随着对大国间军备竞赛的关注大为降低并且与15年前相比更少有人谈起美国“衰弱论”，主要经济大国承担急剧加重的军事负担的能力最近很少被讨论。就连在1987年《大国的兴衰》中使衰弱理论流行的保罗•肯尼迪最近也远离了它。尽管如此，两个主要的发展为有关军费增长的辩论搭建好了舞台。
第一个是已经改变了的经济和财政前景，尤其是回到了上世纪80年代的美国大规模财政赤字，以及与前几年相比衰退的经济。那种不用任何代价便可得到完美的错觉渐渐退色。另一个是9•11后对美军所担负的要求，还会谈起由于在伊拉克和分布相当广泛的其他地方所负的责任，美军已经疲惫不堪了。
在出现一个强大的竞争对手这一可能性一直在考虑之中的同时，动员的其他激励因素也在近年出现。一个是朝着“预防恐怖主义”方向的美国，最后的花费可能高过数万亿美金。另一个是更加公开地追求“帝国”的地位，这可能需要更有预防性的和单边的行动，以及延长占领时间和民族塑造工程，就像美国对类似次撒哈拉非洲和中亚等新地区的影响范围的扩张。这些因素已导致9•11后国防开支的增加和国家安全部的建立，这是1947年来美国政府行政分支的最大的重组。这些也同样带来了关于征募的重新讨论和武装力量的扩张，国会的修正法案已批准将美国的武装力量在下一个五年增加数万人。
除了美国的要求、能力和投资，军事扩张的问题还说明了其他国家的能力以及美国与他们的关系。这与大国之间冲突的危险和对安全职责的全球分发有关。举例来说，欧盟和日本在9•11前就开始一直在寻求发展应对扩大了的国际责任的军事能力，不过进程极为缓慢。欧洲为它自己定了一个相对缓和的目标，到2003年有能力在3000里的范围内部署一支60000人的强力部队。现在目标时限已过，但看来在2012年前这样的部队不可能有作战能力。另外，旨在消除欧洲与美国间日益扩大的技术差的防卫能力计划，同样令人感到失望。
观察者们尝试着去解释这种迟缓。就像Robert Kagan最近出版的《天堂和权力》一书一样，观察人士们通常都把注意力集中在政治文化相对平和的欧盟成员国上。然而，这些国家长期一直在尽力克服缓慢的经济，但在很多情况下还伴有经济危机。美国现在面临的经济危机情况与欧洲相比简直就不算什么。考虑到基础设施扩建或武装力量的重建代价巨大，这个因素不能被轻易忽视。这也让我们看到其他国家（如中国）在有足够的资金对美国提出挑战的时候会做些什么，它们将经济实力转化为军事实力的能力又有多少？
这是个不容易回答的问题。至今尚无一个“新兴经济体”被迫寻求大规模的军事动员。然而，一旦确实有此需要，它们会毫不迟疑地去尝试。问题是在这样的动员中，它们能走多远，以及它们能坚持多久。既然这篇文章不是这样一个争论中最后的声音，也不是发起者。因此，回顾一下近年来有关此问题的讨论是有必要的。
后工业时代的动员
对如今高度发达的经济下的动员能力提出质疑让人不易接受，与半个世纪或更早些的规模小且不成熟的经济相比。美国2002年的经济规模是1940年的十倍，1945年的五倍左右。尽管如此，这些增长部分是由变化促成的。从动员的角度来看，这些变化是协调的产物。
首先，如美国表明的那样，今天的地理环境所提供的优势较1940年代的而言已大大削弱。美国拥有巨大的自然资源并且由两大洋将其阻隔于二战的重要战线之外并因此能动员其工业基础而不被战争妨碍。对英国与日本而言，依靠的是脆弱的海上航线；而德国则易遭受战略轰炸。但在今天，美国在很大程度上依靠进口的自然资源且在加工上依赖外界的部门，这都使美国更易遭受这类干扰。正如9•11所昭示的，这不但适用于一个对手的攻击，也有包括缩紧边界的预防措施。“在命令满天飞且船运费上涨的时候交通问题变得一团糟”。然后那些像福特、丰田以及本田那样从事准时制制造的工厂停工了。在宏观经济的层次来看，结果就是美国的工业制造下降一个百分点，并且在很大程度上是因为工业回归正常前的混乱。
军事技术上的变革也使美国更难将自己置于国外的冲突之外。远程飞机和导弹能攻击到美国本土。这不仅包括俄罗斯与中国的战略部队，还有那些较弱对手在近海从运载工具上发射的简陋的巡航导弹。这也是恐怖组织能力所及的。这还包括了更大可能性的渗透和破坏分子、恐怖主义者以及特种部队的袭击。如果有更方便的交通、更有效全面的武器，即使他们没有大规模杀伤性武器，一个老练的对手在战时能派遣为数众多的这样的队伍渗透到美国并引起混乱，针对精确导弹的威胁所作的防御计划将无用武之力。类似的电脑攻击也不为距离所阻隔。在过去，由像“爱虫”那样的病毒发起的攻击所造成的破坏估计有数十亿美金。这类攻击如果不是由一个黑客而是由一支网络武士组成的部队发起的话，对经济的损害会更大。
其次，近几十年来的几个研究表明现在对传统制造业和重工业的忽视是一个问题。制造业创造了美国14%的GDP，而不是二战结束后的将近27%。确实，美国在1930年代的问题是其巨大工业能力的不充分利用。由于没有需求，工厂在大萧条期间停工，1/4的劳动力没有工作。随着战争带来的新需求，美国经济产出在战争中上升了75%，这还是在调整了通货膨胀后。相比而言，兰德公司最新的一份报告表明美国陆军有必要装备26个以上的重型师，工业能力的匮乏是另一次扩军面临的最大问题。
经济生产率不断变化的特征也是为什么今天的工业基础受动员的影响较半世纪前为小的另一个原因。计算机化以及由此带来的及时制造业意味着生产力提高的同时，质量也在上升。老式且效率低下的劳作方法被标准化的程序和过程所替代，即兴创作的空间越来越小。这意味着转变民用生产的难度增大，更重要的是，更易遭受破坏。这正如9•11袭击在金融市场和制造及运输部门的连锁反应，结合现代工业生产和战争的“去大规模化”的特点，美国不太可能再经历一次能与1940年代相比的战时经济繁荣以分担急剧增加的花费。没有在战争头几年每年15%—20%的实际GDP增长，美国不可能在战争中取得那么大的成就。1945年的国防支出就相当于国家在1941年全部收入足以证明这点。
再次，批评者们一直指出公民尚武精神的衰退是这些成就的障碍。看到公民中对增税或服役的强大的政治反抗，在9•11袭击后对军事行动的广泛支持并没有转化成相应的入伍意愿，或将征兵不是那么的政治化。这一趋势是由于众多因素：享乐主义和自我放纵的文化，1960年代以来“战争不断上升的代价”文化的改变，因社会精英避开部队服役而缺少带头作用，以及这些因素的结合。
尽管如此，仍有相当的余地对这些问题进行讨论。事实仍然是美国本土依旧远离常规和非常规打击而相对安全。而欧洲比美国更易遭到中东的导弹袭击，就是反恐战争也主要是在国外进行。制造业在其提供的就业岗位、对GDP的贡献或传统重工业出口的减少而带来的相对缩小并不是工业绝对衰弱的同义词。虽然，自从1973年钢产量持续下降，但。1990年代出口已经回升，并且从那时起美国制造业的总产值也开始上升。计算机战争的危险也被过分宣扬，当然，如果相信像Martin Libicki那样的专家的话可能会这样。也有人指出对二战时代的怀旧之情已将那段时间的真相模糊了。在珍珠港被袭击后党派之争和国内的政治问题并没有消失。还有人争论认为小型的自发的部队在执行类似治安任务时比大型的征兵制的军队更实用，而治安任务在不远的将来会是军队职责的主要组成部分。参与二战的士兵是被“进行并战胜美国的战争”而应召的，而不是作为一支帝国军队。正如Eliat Cohen写道，即使是有关这一任务，美国人民的耐心也不是无限的。罗斯福/杜鲁门政府在1945年就面临着相当的压力，人民要他们把“士兵带回家”。
这一事实也存在于其他国家中。那些地理位置不怎么占优的国家也有着相同的趋势。从重制造业转移，伴随经济内部联系的增加的脆弱性以及削弱公民尚武精神的文化和政治趋势在别处也同样明显，特别是在西欧和日本。确实，尤其在文化发展上，在这些国家比在美国更明显，正如Kagan之流的观察家所言。当然，这并不是说这些方面应被简单地忽视。然而，它们仅是更大问题的几个方面，问题的其他方面也值得审察，不只是在工业上表现萧条，而是在整个社会。
经济宽松和动员
当通常在更限制的意义上讨论时，宽松这一概念通常延伸到整个社会，依靠未开发的人力和物质资源来寻求新的努力或面对危机。政府活动作为整个社会活动一部分的层面——尤其是其税收、支出和债务形式——提供了一个社会有多宽松的指导。原因很简单，类似动员这样的努力展示了政府开支的急剧增加，且不得不重新分配国家的资源以来支付，典型的是提高税收或借钱。看一看一个政府在正常环境下相对一段时期内的征税、支出和欠债，能看出在那时候什么资源没有被利用，以及因此在紧急事件时它还能做些什么。高水平的非税收收入、低水平支出和低债务水平意味着经济宽松，反之则相反。
考虑到现在与二战时期的普及程度而言，美国在过去两年将其国民收入的37%用于战争，将现在的财政情况与那一时期的相比会很有用。1940年美国总的债务是其GDP的52.4%，并且那是在宽松经济紧缩的十年后。相比而言，在持续经济繁荣后的2002年是60%，且那些年预算都超出了——从经济的角度来看通常是好消息，而不是通常认为的坏消息。更重要的是，整个税收处于更低的水平。在1940年联邦收入是GDP的6.8%，而近几十年是18%—20%，是3倍之多。
另外，当美国在二战的几年里累积了大量的债务（相当于GDP的120%）战后损耗，加上战后经济增长，足以在随后几十年减少比例。即使在财政赤字的那几年，在1946年到1980年间，负债率从GDP的121.6%下降到了32.5%，几乎降了3/4。在1950年代，也就是这次下降的前阶段，它发生的同时国防开支从9.3%上升到14.2%，且经常是连年的低税收和预算剩余。应该指出，在1950年代比后来有更少的社会项目可以得到资助。然而，在1960年代和1970年代，不仅像医疗之类的项目大行其道，美国还要打越南战争，并且面临财政赤字，但即使这样，美国的经济增长仍然超过它的债务增加。
相比在1980年代国家债务的快速增加，而防务花费仅在GDP的5%—6.5%水平上。这些相对较低的开支显然不如十年或二十年前的高支出那么有力。整个一战将英国从债权国变成债务国。对美国而言，1980年代对财政相对较低的要求足以影响那个转型。除了1990年代末期短暂的财政乐观主义之外，很明显任何可以想象的国防削减和经济增长的结合都将不足以降低美国自冷战末期开始积累的债务。另外，今天在国防领域的花费仅是GDP的4%，伴随着的是与1980年代相比的预算赤字以及债务的增加。
自9•11袭击后的安全领域花费的增加仅够近期赤字的一部分（根据一份估算，约为1/4）。不过这一支出增加了的债务来看，仍意味着财政紧张时期会成为问题。另外，接着看，美国经济正向着更高消费、更多债务的方向，并且至少在比例上，更加得不宽松。由于众多的原因，而这些原因对反恐战争毫无帮助。其中议论最多的是老龄人口给社会安全网带来的压力，已是赤字增长的一个主要动力。联邦债务预计到2013年将会将近翻一番，达到1.18万亿美元。在那时，婴儿潮那代人的退休也会让债务上升得更高。到2030年，老年人身上的支出会上升到国家收入的80%，影响到和平时期的赤字。1980年代或现在的赤字与其相比实在不算什么。这样线性规划有其局限性，不过在今天很难去想象另一个场景，有着这些改变的动力。除了社会安全领域的支出，类似于医疗保健这类必要的服务与收入相比也越来越贵。也是随着老龄人口的趋势，虽然不完全是这个原因，存款率下降而个人债务上升，给税收基础带来其他的压力。没有人会指望医疗健康的花费在可预见的将来会下降，或者人口老龄化的趋势会得以逆转。而事实正好相反。
另一个不应被忽视的原因是经济增长的速率。这对减轻和从动荡中恢复过来至关重要，正如二战后那样。尽管有关于全球经济交错和信息科技所相互掌控，由像Thomas Friedman那样的作家简述的那样，世界经济的增长速度在近几十年确实是减缓了。全球GDP的增长速度从1960年代的每年的5.3%下降到了1970年代的3.9%，1980年代的3.2%，到了1990年代只有2.3%了。
发达国家和发展中国家都是如此，所以不能将此简单地解释成落后的代价，或者是“有竞争力”和“没有竞争力”国家间的鸿沟。中国和印度的相对落后确实是它们高增长率的一个有力因素。美国的竞争力解释了它比欧洲和日本有着更强劲的增长势头。1995年到2000年，美国的经济以年将近5%的速度增长。然而，这一增长速度只是一个例外而非规则，无论对美国或者世上其他国家都一样。美国在这整个十年间的表现在调整了通货膨胀的因素后只是3%多一点，并不比1970年代或1980年代好多少。有报告称，2003年半年GDP增长速率为6%的，但经济学家们对于这个时候写的这个东西大为恼火，因此应该保持不被夸大。
当然，与传统智慧形成鲜明对比的经济景象需要一个解释。一些观察人士已证实，稳定社会会形成特殊利益群体的倾向以及变化速度的加快以至“未来休克”是原因。复杂科学需要一个更广泛的理论，Joseph Tainter认为一个社会在新团体或新活动中的投资超过一定点时会趋于产生逐渐减少的回报，消耗它们的经济。这些争论都值得一探究竟。不过这样做的话将会超出本文的范围。另外，无论多么准确的原由，其意义是明显的。增长缓慢意味着那些曾不难负担的公共物品和选民及政府不愿削减的经费会在税收的基础上负担更重。债务增加、偿债费用上升、利息率的上升幅度已有损经济增长。公民支付更多，获得的却越来越少，令他们不愿再为了在一个恶性循环中的更多需求而被征税。
确实，经常有人声称需求应当上升，美国能聚集起政治意愿来提高税收或把其他领域的支出大幅削减。然而，看一看历史记录就会知道党派人员和国内政治并没有在动员时以国家利益的名义被扫到一旁。即使在1940年代亦是如此。在与税收有关的地方，事实仍然是今日税收的水平与在二战中所征收的十分得相同。联邦税收水平在1944年达到了GDP20.9%的高位，与之相比的是，在近年和平时期的20%。政治挑战面对那些重新书写授权强制性花费的账单，尤其是那些影响老年人的，不需要详细讨论。在这十年中，实现得最多的不是税收的增加或社会安全改革，而是相当的减税和对医疗接受者的开药福利的通过，是继1960年代“大社会计划”以来最大的授权。另外，根据与经济和财政景象相关的观察人士所给出的不同的解释，这有可能是未来几年的规律而不是例外。
简而言之，二战时期与冷战中大部分时期的美国与今天相比，实际上税收较低，花费较少且社会负债少，这给了它在紧急时期财政上能更宽松。伴随着它较高的经济增长率，可带来消费高峰后快速的财政恢复。在冷战后很少有迹象会发生这个，甚至比今天每年4000—6000亿美元赤字为了规划接下来的几年，并且会在婴儿潮那代人退休的时候增长得更快。如果说这使大规模扩军或甚至是即时的机动变得不可能是扯得太远的话，说这会使更难得到必要的资源是负责的。由于现在提高税收比1940年代更难，将会不得不去借更多的钱以来支持一场战争。正如今天发生的，这些额外的借款将会成为上升的结构赤字和更高的债务负担的顶端。
尽管如此，这一景象仍应被观察。没有可被预见的威胁要求与二战或者朝鲜战场那一级别所承诺的轻微相关的任何事。反恐战争，至少如它目前所打的那样，与这些事实相关甚少，尽管在提议的更有雄心的计划采纳时这有可能改变。另外，美国的情况并非独一无二，且它的问题比其他大部分发达国家要好。在七国集团中，政府支出从1965年GDP的27%上升到2001年的36.6%，总债务从1977年的占GDP的40.8%上升到2001年的73.6%。由于欧洲各国政府通常更大，因此即使支付的福利中多项裁减且多次社会服务实行私人化且权力下放，这是作为提高它们效率而广为推广的方法，这一增长仍然发生了。在1990年代，日本在其政府规模没有实质性增加时，其债务爆炸至压倒性的GDP的1.5倍，且在随后的一段时间里还有可能继续上升。这两个地区自从1980年代以来增长速度极为缓慢，这正是在它们被认为即将将美国从边界第一的位置挤下去之际。
换句话说，美国除了依旧享受着最大规模的经济，还保持着比其他技术先进国家增长更快、债务更少的社会，并且在可预见的将来都有可能是这样。人口老龄化和其他类似问题给美国带来的压力也较日本和欧洲更轻，因为它们的更老的人口，更早的退休和更慷慨的福利。当然，中国还是个问题，据说中国很快会成为世界工厂。包围中国经济增长的报道倾向于使其面临的显著问题最小化，诸如其老龄化的人口，破产的银行体系，对能源进口依赖的增加以及不断攀升的债务。有数据报道10%的增长是明显可疑的，并且大量观察人士表明它们长期以来被夸大。即使它们是准确的，这样的增长速度不可能是永远的，并且这一速度在中国的人均收入能与美国或其他工业化国家相比之前就有可能急剧下降。这使它不太可能在短期内成为一个能与美国势均力敌的竞争者。
结论
一个发达的经济体能做或不能做什么的问题怎么都不是一个简单的问题。尽管如此，看一看关键的事实——如经济结构中的变化、技术和文化态度——提出了有关美国满足需要的动员能力的问题。关键因素可能是保持军队动员能力的宽松经济渐渐衰弱，至少由对美国和其他主要国家缓慢的经济增长和糟糕的财政景象度量而出的。如果今天这是问题，到2020年或2030年这有可能会更糟，根据当前的趋势。另外，应当引起注意的是这个消失的宽松经济还会影响美国而对其他问题或抓住其他机遇的能力，如承担一项如空间探测的巨大工程或处理环境灾难。
对于问题的长期解决之道明显在于处理好缓慢的经济增长及上升的财政失衡所带来的问题。这意味着要对赋权、税收法案和其他政策作出艰难的决定。这还需要探索新的技术，这些技术能保持经济增长速度比债务增长速度快，可能还能缓和类似确保资源安全之类的安全负担。在信息科技吸引了所有注意力的时候，这些创新可能包括从太阳能/风能发电到碳制显像管，再到台式计算机的生产。这些美国曾领先其他国家的领域中的不少地方现在已不如它在软件业中的领先那么明显了，因此或许需要一些良好政策来获得并保持这样的领先。
在这期间，对环境的诠释带来了一系列与政策相关的暗示。最重要的是，在2025年前出现一个与美国相匹敌的对手的可能性也因为它们面临相同的紧张财政和经济约束而减小。其他潜在候选人军事能力扩张的速度比预计的要慢很多。尽管在9•11后欧洲的预算得到了些增加，它们早期的发展长期的军事能力的计划不会在十年内实现。日本的发展在朝鲜针对其领土发射导弹后的六年里取得了长足的进步，不过仍缺乏针对平壤的确实可靠的打击能力。中国的军事现代化确实已形成了小规模的现代体系，其过时的军队的规模虽已缩小，不过仍然十分庞大。
因此，美国无疑仍会继续其领导地位，很大程度上是因为包括中国在内的其他国家的软弱无力。尽管这样，只要美国在保持税收、支出和债务水平比其他发达国家低的同时还确保其经济增长速度更高，总体趋势是值得关注的。即使美国的盟友愿意，美国也不怎么能依靠它们，因此美国需要认识到它在为国内和国外提供安全时自身资源的有限。
另外，正如1980年代末期一样，美国的财政不但要被看作经济问题，还必须看作一个安全问题。既然防务支出在缓和或者加剧现在及将来的财政困难中仅仅起到一部分作用，必须认清那些财政问题被限制在一个多大的负担。美国在将来能承担，几乎是独立支持的伊拉克战争强调了过度使用的危险。这不应被轻易忽视。几乎可以肯定的是美国很难避免被卷入国外的事务。尽管如此，在许下额外的承诺时至少可以更保守些。
