本文所要分析的是自1996年起，美国、中国大陆和台湾是如何因应错综复杂的两岸三方关系的。本文亦提及美国新闻界及智库学者对此发展的看法。文章最后谈到“公投”问题，并对其给三方关系所带来的冲击进行了分析。
关键词：美国外交/中美关系/美台关系/美国对台政策/模糊政策
随着2004年台湾“大选”脚步声之逼进，岛内朝野攻防战于焉开始，有鉴于1996年大选时，北京施放之导弹，却成为李登辉竞选时之着力点。是以此次陈水扁“政府”亦效法其同路人，以言语尽情地挑衅北京。然而他的作法未免过大。美国政府眼见其“北京不武，台北不独”的政策面临挑战亦手忙脚乱，不知是仍用行之多年之模糊政策，还是另有妙策，以求稳定台海情势，维持现状。这一思维终将凝聚成形，而不再迷信模糊政策。换之以清清楚楚的说明白，讲清楚的政策。
自从1979年元月华府与北京建立外交关系后，“一个中国”政策成为两岸三方之主轴，尽管三方因各取所需，而对“一个中国”一词有不同之解释，然而诚如语意学大师、前加州参议员早川雪所说“文字之美即在于其具有模糊性”。此一模糊政策却成为安定台海之良药，然而时至今日，在民进党之激进政策下，挑起两岸争端已成离弓之箭，美国是否仍能靠着此一旧政策，来应付此一新情势，自为世人注意。
本文主旨即在阐明此一现象，并以历史研究法来探讨此问题。台北首次冲撞两岸关系就是李登辉之康奈尔大学之行，要明了美国在过去是如何采行模糊政策，本文将1996年之后的美台关系作了详实的评析，以期导引出此一政策究竟是有功还是有过的评论。本文然后对“两国论”公布后之美台关系亦有所评析，其目的就是要将李登辉自1996年刻意隔绝两岸联系，逐步走向台独之真相大白于世。虽然亦有所谓之蓝军（Blue Team ）的美国学者赞扬李氏之行径，然而也种下了两岸关系恶化之种子，令致陈水扁的新政府更为激进。
有鉴于目前陈水扁的强烈态度，美国国务院发言人包润石（Richard Boucher ）在2003年12月2日上午的例行简报中，就直言“美国反对（oppose）任何会改变台湾现状、走向台独的公民投票”。这是美国历来最严厉的一次用语，其代表的涵义是什么？是不是模糊政策已不能再产生作用，而要找寻焦距、觅求焦点？美国之两岸政策是否有变？这些都是本文探讨的问题。
一、李登辉访美与台海风云
1995年4月7日美国众议院通过决议案，支持台湾加入联合国「注释」USIA，Bulletin，August 4，1995.「注尾」。5月2日及9日，美国众院和参院先后以396：0以及97：1的悬殊票数通过决议，邀请李登辉访美。迫于国会的巨大压力，克林顿政府终于在5月22日宣布同意李访美。6月7日李登辉访问美国，并在母校康奈尔大学发表演讲，强调台湾经验并凸显“中华民国”存在的事实。北京对此反应激烈，6月17日宣布召回驻美大使李道豫。稍后，解放军于7月21日至26日、8月15日至25日两度在台湾北部澎佳屿附近海面实施导弹试射「注释」JeanPierre Cabestan ，“Taiwans Mainland Policy ：Normalization，Yes ；Reunification，Later，”The China Quarterly ，No.148（December 1996），p.1269.「注尾」。
第二次导弹试射期间，美国副国务卿塔尔诺夫（Peter Tarnoff ）于8月24日扺达北京，与中国副外长李肇星针对台海情势进行磋商。10月24日，在联合国成立50周年纪念会上，美国总统克林顿与中国国家主席江泽民在纽约举行第三次会唔，克林顿重申与北京进行建设性接触的基本立场「注释」中华人民共和国外交部政策研究室：《中国外交：1996》，北京·世界知识出版社，1997年版，第481-483、486-488页；苏格：《美国对华政策与台湾问题》，北京·世界知识出版社，1998年版，第745-476页。「注尾」。除了加强沟通外，美国也警告北京战争爆发的严重后果。
1996年2月6日，美国政府对到访的中国副外长李肇星表示，破坏台海稳定的后果严重。2月7日美国负责亚太事务的助理国务卿洛德（Winston Lord）在参院外交委员会表示，如果北京无端攻台，美国会采取适当行动。2月13日，美国重申华府对北京的政策是接触而非遏制，希望台海两岸不要再有挑衅或过度反应「注释」蔡玮：《第三次台海危机中美国的角色》，《美欧月刊》，第11卷，第6期，1996年6月，第41页。「注尾」。
进入3月后，北京更增加对台军事压力的强度与密度。从8日至15日，解放军在东海及南海进行导弹试射，落点接近高雄港20浬内。三天后，大陆海、空军在福建举行实弹演习。18日至25日，大陆三军联合参加的第三波军事演习又在台海举行，时间刚好涵盖23日台湾的总统“大选”「注释」Yue Ren ，“China s Dilemma in CrossStrait Crisis Management，”Asian Affairs ，Vol.24，No.3（Fall 1997），p.132.「注尾」。面对形同封锁台海的军事演习，3月6日，白宫国家安全顾问莱克（Anthony Lake）公开指责中国行动鲁莽。3月7日，美国国务卿克里斯托弗（Warren Christopher）对北京导弹试射一事向来访的中国国务院外办主任刘华秋表示，要求北京“自制”。同日，美国参院民主党主席托马斯（CraigThomas）及参议员穆考斯基（Frank Murkowski ）要求克林顿总统依据台湾关系法和国会磋商解决台海危机，并主张重新检讨与中华人民共和国的三个公报及评估台湾的武器需要「注释」《刘华秋访美：美国务院盼降低台海紧张》，《美参议员提决议案：促克林顿提供更多防御性武器》，《中国时报》1996年3月8日，版3；《美警告中共演习如有闪失后果严重》，《联合报》1996年3月8日，第1版。「注尾」。
3月8日，美国国务院首席发言人伯恩斯（Nicolas Burns ）表示：“中国必须承担因此而产生负面后果的责任，我们将唯北京是问。”国务卿克里斯托弗认为，中国试射导弹是“不负责、不明智的挑衅”，是“在冒不必要的危险”；国防部长佩里（William Perry ）也证实美国独立号战舰正在台湾附近海域监测中国导弹试射。11日，克林顿总统下令尼米兹航母战斗群开往台海与独立号会合「注释」《美国府会严厉谴责中共飞弹演习》，《中国时报》1996年3月9日，第1版；《中共飞弹演习：美国府会关切》，《联合报》1996年3月7日，第4版。「注尾」。随着两岸爆发战争的可能性增加，美国一方面以实际行动向中国大陆展示维持台海和平的决心，一方面阻止台湾继续挑衅中国大陆。3月21日，在美国的要求下，台湾秘密派遣国安会秘书长丁懋时为特使，与美国副国务卿塔尔诺夫（Peter Tarnoff）及副国家安全顾问伯杰（Samuel R.Berger ）在纽约直接沟通，成为美台双方自1979年“断交”以来最高层级的会谈「注释」Cheng Yi Lin，“The U.S.Factor in the 1958and1996Taiwan Strait Crisis ，”Issue and Studies （December 1996），p.26.「注尾」。3月14日，美国国防部称美国航母战斗群前往台海的任务在于预警，确保北京了解美国在该地区的战略利益「注释」《美国防部称：中共保证不攻台》，《联合晚报》，1996年3月15日，第1版；《北京曾向华府保证不会犯台》，《联合报》1996年3月16日，第1版；《尼米兹战斗群进入共军雷达侦测区》，《联合报》，1996年3月25日，第1版。「注尾」。3月23日台海危机随着大选结束宣告落幕。
1995-1996年的台海危机凸显美国、中国大陆与台湾三方政策目标的冲撞，台湾面临的是国际空间日益狭窄的困境，以及随着岛内民意要求积极参与国际社会的需求；大陆则把台湾扩展国际空间视为“朝独立的方向走”，要求台湾回到“一个中国”的道路上；美国以维护区域和平稳定为首要目标，希望台海两岸纷争能够和平解决，不容许任一方采取挑衅、激进、破坏现状的行为。
美国前国防部长佩里（William J.Perry）表示，之所以有必要部署航母战斗群到台海，是因为中国人民解放军误解在这个地区美国对自身国家利益的看法，或许也误解了美国动用武力保护这些利益的意愿「注释」Ashton B.Carter &William J.Perry ，PreventiveDefense ：A New Security Strategy for America，许绶南译：《预防性防御：后冷战时期美国的新安全战略》，台北·麦田出版社，2000年3月1日版，第149页。「注尾」。经过1995到1996年中美双方针对台湾问题的激烈角力后，双方互相了解了彼此的政策底线与能力限制。此次台海危机使美国感到与中国“关系正常化”及进行交流对话的迫切性「注释」Dennis Van Vranken Hickey ，“The Taiwan Strait Crisis of 1996：Implications forU.S.Security Policy，”Journal of Contemporary China ，Vol.7，No.19（1998），p.413.「注尾」，美国更深切地感受到北京在台湾问题上的执着态度；中国大陆也体认到通往台湾最近的道路是经由华盛顿。为了营造和平解决台湾问题的态势，北京与华府都愿意积极改善彼此关系。
二、克林顿“三不政策”之形成与影响
1996年克林顿连任美国总统之后，11月24日出席马尼拉亚太经济合作组织领袖会议时与江泽民举行第四次会谈。克林顿表示：“我们愿意同中国建立合作伙伴关系”。1997年5月21日，克林顿宣布继续给予中国大陆最惠国待遇。7月1日，美国放弃扺制香港临时立法会宣誓仪式的计划，由驻香港总领事包润石出席仪式。10月26日至11月3日，江泽民抵美进行首次国事访问，于29日与克林顿总统举行高峰会并发表联合声明，表示要共同致力于建立中美“建设性战略伙伴关系”（Constructive Strategic Partnership），同意两国元首定期互访并建立总统热线以便直接联络。双方合作的项目包括：（1）高层对话与咨商；（2）能源和环境合作；（3）经贸关系；（4）和平核能合作；（5）不扩散；（6）人权问题；（7）法律领域合作；（8）两军关系；（9）科技、教育与文化交流。「注释」The WhiteHouse ，Office of the Press Secretary，“Joint U.S.China Statement ，”October29，1997.「注尾」在江—克联合声明中，双方同意稳定、健康的两国关系符合两国人民根本利益，且对于共同承担责任，努力实现21世纪的和平与繁荣是重要的。双方承认有共同利益存在，也具有分歧。江泽民与克林顿达成的共识是，美国重申坚持“一个中国”政策，遵守中美三个“联合公报”。
中美“建设性战略伙伴关系”的建立，至少可作为双方关系改善的一个象征，也符合美国将中国大陆纳入国际社会，促其遵守国际规范的想法。不过，美国和中国大陆建立“建设性战略伙伴关系”，其附带效应就是台湾在美国、中国大陆、台湾三方关系上的运作空间益形萎缩。对美国而言，和中国大陆连手把台湾限制在一定的框架之下来谈两岸问题的解决，一者可缓和美中在“台湾问题”上的紧张关系，一者可藉此推动台湾与中国大陆进入对话谈判过程，符合美国促谈并促进台海区域稳定的战略考量。换言之，美中“建设性战略伙伴关系”的另一个战略意涵就是透过台海问题国际化，以使台湾回到“一个中国”的原则。
然而，即使在美中改善关系之时，双方仍有争执。就在江泽民对美进行国事访问前，美国众议院国际关系委员会于9月30日通过《美-台反弹道导弹防御合作法案》，向国务院传达美中战略对话不能危及台湾安全的讯息。「注释」《美众院促设战区飞弹防御系统保台》，《联合报》1997年10月2日，第1版。「注尾」台海导弹危机使美国了解了北京统一的决心，但也提供了美国在东亚推动“战区导弹防御系统”（Theater Missile Defense ，TMD）计划的理由。北京极力反对“战区导弹防御系统”主要基于政治原因：（1）该系统将与美国地区盟国共享，并作为反中国大陆联盟的技术性连结；（2）美日分享“战区导弹防御系统”将导致日本的地区军事角色趋于积极；（3）该系统将鼓励台北抗拒与中国大陆达成协议；（4）对台出售“战区导弹防御系统”将提供使美台军事合作恢复的技术性附带条款。「注释」David M.Finkelstein，“Theater Missile Defense and U.S.Foreign Policy Interestsin Asia ，”A Seminar Sponsored by the Woodrow Wilson International Center for Scholars，June 5，2000.「注尾」而就在江泽民访美期间，美国国务院宣布任命首任“西藏事务特别协调专员”一职，负责促进中国大陆与达赖喇嘛的对话，中国外交部对此表示“无法接受”「注释」《美任命首任西藏事务协调专员》，《联合报》1997年11月2日，第2版。「注尾」。
1998年3月，美国在联合国人权会议上首次停止提案谴责中国大陆的人权状况。1998年6月25日至7月3日克林顿回访北京，与“十五大”后新一届的中国领导人接触，并于29日签定了总金额达20亿美元的7个合约「注释」林理建：《中共与美国的经贸往来现况与发展前景》，《中共研究》，第32卷，第10期（1998年10月），第73页。「注尾」。克林顿更将“一个中国”政策具体化，在与上海学者座谈时亲自以口头宣示“三不支持”政策，即不支持台湾独立、“一中一台”或“两个中国”，以及台湾加入以国家为会员资格的国际组织「注释」“Remarks by the President and the First Lady in Discussion on Shaping Chinafor the 21st Century，”at the Shanghai Library ，June 30，1998.「注尾」。
江—克两次高峰会的结果，对美国而言，的确达到了与中国改善关系的目标，美国与中国亟欲避免双方爆发军事冲突，着手加强关系，积极建构危机处理机制，然而却对台湾的国际空间造成进一步的紧缩，台湾将其解读为美国对台海政策已出现向中国大陆倾斜的趋势。
“国与国特殊关系”的宣示，直接地影响到两岸关系。李登辉于1999年7月9日接受“德国之声”总裁魏里希（Dieter Weirich）与亚洲部主任克纳伯（Gunter Knabc）及记者西蒙嫚索（Simonede Manso Cabral ）专访时，指出自从“1991年修宪以来，已将两岸关系定位在国家与国家，至少是特殊的国与国的关系，而非一合法政府，一叛乱团体，或一中央政府，一地方政府的‘一个中国’的内部关系。”「注释」中国国民党中央文化工作会印制：《理性看待‘特殊的国与国关系’》，1999年8月，第3页。「注尾」。此一说法受到北京的强烈反对，美国政府也陆续做出响应。同年9月上旬亚太经合会于新西兰召开，江泽民与克林顿会晤时，再度讨论此问题，美国政府是否将因此检讨其对台政策，或在对台政策立场上与北京达成妥协，使台湾国际空间益形受到压缩，成为各方关注焦点。
此外，随着2000年3月台湾“大选”持续加温，“特殊国与国关系”对台湾选情的影响，更成为评估台湾未来政策走向的重要指标。直至2004年大选见到其后遗症。截至1999年7月前，美国、中国大陆和台湾三方关系的情势相当复杂，一方面美国对两岸政策向北京倾斜；另一方面，美中关系中若干难以解决的歧见与议题，又使美中关系产生倒退。事实上，美国对台海政策上的歧见，反映的是美国国内政治势力的较劲。当时克林顿的第二个任期已近任满，民主党必须为下一届总统大选做准备，与北京的“接触政策”，有助于美国在重要的国际议题上获得北京的支持。
三、美国式“一中政策”之诠释
在前述背景下，李登辉提出两岸关系定位是“特殊的国与国关系”，强调中华民国以主权国家形式的存在，而引起美国关切。克林顿政府急于向北京表明美国不支持台北的“特殊的国与国关系”立场。7月13日，美国副国务卿塔尔博特（Strobe Talbott）与中国驻美代办刘晓明会晤，讨论李的谈话内容。「注释」“Transcript：State Department Noon Briefing，”July 14，1999，USIS Washington File ，July 14，1999.「注尾」在克林顿与江泽民通过电话之后，派遣助理国务卿陆士达（Stanley Roth）与国家安全委员会亚洲事务部资深主任李侃如（Kenneth Lieberthal）亲赴北京，说明美国对台湾立场改变的看法。7月18日，克林顿总统透过热线与江泽民通话，重申“一个中国”政策；7月21日，克林顿在记者招待会上表示对李“特殊的国与国关系”说法所要传达的讯息“未能完全确定”（still not entirelysure），但他对两岸重申美国的“一个中国”政策及三个公报、“三不支持”政策的讯息，却是清楚无误的。他并指出，“一个中国”政策、两岸进行对话与台海问题和平解决为美国对台海两岸政策的“三大支柱”，两岸均不能背离其中任何一项。「注释」“Transcript：Clinton Press Conference，July 21，1999，”See http://usinfo.org/wf/990721/epf303.htm.「注尾」为避免原本紧张的台海情势更加复杂，克林顿甚至决定暂缓派遣空防军事专家小组赴台「注释」“Transcript：Clinton Press Conference ，”July 21，1999；Bill Gertz，“US Mulls Cutoff of Military Aid to Taiwan ，”Washington Times，July 21，1999p.A1；Bill Gertz ，“Clinton Confirms Rebuke to Taiwan ，”Washington Times，July22，1999p.A1.「注尾」。克林顿并于9月13日表示，李登辉的谈话已使“美国和中国行事更加困难”（made things more difficult for both China and the United States ）。「注释」“Transcript：Sep.11White House Briefing on Clinton Jiang Meeting ，”USIS Washington File，September 13，1999.「注尾」
同时，美国对台湾积极进行“预防性外交”（preventive diplomacy），希望台湾有所澄清。美国在台协会台北办事处主任张戴佑（Darryl Johnson）于7月14日见李，重申美国的“一个中国”政策；7月23日，美国在台协会理事主席卜睿哲（Richard Bush）晤见李，想当面了解台北对两岸关系的定位。台北的解释未使得美国满意。7月25日，美国国务卿奥尔布赖特（Madeleine Albright）在新加坡记者会上表示，台北的解释是不够的，未能让紧张得以缓解。「注释」“Transcript：Albright July 25ASEAN Regional Forum Conference，”USIS Washington File ，July 26，1999.「注尾」
但是，据国家安全顾问伯杰表示，美国政府不直接批判“特殊的国与国关系”，是因为自尼克松总统以来历任的美国总统不会对“一个国家主体对另一方所说的话”（one countryentity says to the other）予以具体评论。「注释」“Transcript：Sep.11White HouseBriefing on Clinton Jiang Meeting ，”USIS Washington File，September 13，1999.「注尾」这立场使美方不致被批评为接受中国大陆对台政策或在中国大陆压力下屈服。
在国会方面，美国参议院外交委员会主席赫尔姆斯（Jesse Helms ，共和党，北卡罗来纳州）主张美国应趁机摆脱北京对“一个中国”的定义，因为台湾的发展使“一个中国”说法有违事实，而冷战的结束应使此一“困惑的假象”（a puzzling fiction）告终「注释」“Transcript：Senate Foreign Relations Committee Chair Remarks on Taiwan ，”USISWashington File ，July 21，1999.「注尾」。参议员戈登（Slade Gordon，共和党，华盛顿州）亦对国务卿奥尔布赖特与中国外长唐家璇一致批判李登辉深表不满，认为美国应与台湾站在一起。「注释」参阅Congressional Record，July 30，1999，p.S9938.「注尾」众议员布朗（Sherrod Brown ；民主党，俄亥俄州）则与数位同僚提出“第166号众议院一致决议案”（H.Con.Res.166），建议美国政府立即采取“一中一台”政策，以反映台湾与中国为两个不同独立国家的现实。「注释」Congressional Record，July 29，1999，p.S6598.此决议案支持“台湾独立”，一起联署者包括查波特（Steve Chabot，共和党，俄亥俄州）、多伊奇（Peter Deutsch ，民主党，佛罗里达州）、安德鲁斯（Robert E.Andrews，民主党，新泽西州）、坦克雷多（Thomas G.Tancredo，共和党，科罗拉多州）、斯威尼（John Sweeney，共和党，纽约州）、库克（Merrill Cook，共和党，犹他州）等。「注尾」此外，尚有26位共和党参议员更致函克林顿，指责其“一个中国”政策过度向中国大陆倾斜「注释」“26Senators Criticize Clinton s Pro Beijing Stance，”cited inhttp://www.taiwaninformation.org/policy/uscong/senators072199.html.「注尾」。
在媒体方面，美国部分主要媒体发表社论支持台北立场，认为“特殊的国与国关系”与克林顿对台“三不支持”政策有很大关联，美国应支持台湾人民决定其未来的权利，不能因李登辉激怒北京就予以责备，如同指责以色列总理内塔尼亚胡（Benjamin Netanyaho）未依巴勒斯坦领袖阿拉法特（Yasser Arafat ）所愿一般「注释」“Taiwan Speaks Up，”WallStreet Journal，July 15，p.A18：“China Threats ，”Washington Post ，July 14，1999，p.A14.「注尾」。《纽约时报》则与上述《华盛顿邮报》、《华尔街日报》社论看法不同，认为李登辉的谈话不仅挑战现状，也是实质上主张台湾独立，美国要让台湾了解激怒中国大陆是不必要的行为，以免自食其果。「注释」“The Volatile Issue of Taiwan，”New York Times，July 15，1999，p.A22.「注尾」
美国学界对“特殊国与国关系”的观点亦相当两极化。傅立民（Chas W.Freeman ，Jr.）、沈大伟（David Shambaugh ）、专栏作家弗里德曼（Thomas L.Friedman）、前国家安全顾问斯考克罗夫特（Brent Scowcroft ）等指责台湾放弃“一个中国”是不负责任的作法。「注释」请见：Chas W.Freeman ，Jr.，“Caught Between Two Chinas ，”New York Times，August 2，1999，p.A19；David Shambaugh，“Two Chinas，But Only One Answer，”Washington Post ，July 18，1999，p.B1；Thomas L.Friedman Brent ，“Buy Time，Not Guns，”New York Times，July 27，1999，p.A23；Brent Scowcroft，“TaipeiShows Distrust，Not Real Solutions ，”Los Angels Times，July 30，1999.「注尾」但支持台北立场的也有李洁明（James Lilley）、林霨（Arthur Waldron）、金德芳（JuneDreyer）、费浩伟（Harvey J.Feldman ）、专栏作家贺格兰（Jim Hoagland）、克劳萨默（Charles Krauthammer ）等。「注释」请见James Lilley and Arthur Waldron ，“Taiwanis a‘State ’，Get Over it，”Wall Street Journal ，July 14，1999；June Dreyer，“Hurtful to Taiwan ，”New York Times，August 4，1999；Harvey J.Feldman，“How Washington Can Diffuse Escalating Tensions in the Taiwan Strait ，”The HeritageFoundation Executive Memorandum ，August 19，1999
由此观之，在1998年“三不支持”提出之后，为响应国会与民意、学界的批评，克林顿政府以战区导弹防御系统、中国大陆窃密案等议题作为平衡其台海政策的杠杆，1998年5月的使馆被炸事件使两国关系陷入谷底。美国当时思索的是如何修复美国与中国的关系，“特殊的国与国关系”的提出，让克林顿与江泽民对台北立场的转变确有共同的受害感。「注释」林正义：《评析当前美国对两岸的政策与可能变化》，台湾大学政治学系主办“展望跨世纪两岸关系”研讨会，1999年10月16日，第17页。「注尾」因此，美国行政部门对“特殊国与国关系”的态度，虽表明不愿评论，但其发言显示，美国认为台北立场的转变使两岸对话进程“急剧恶化”（deteriorated sharply）。「注释」陆士达在参议院外交委员会听证会上表示，两岸情势严重，在这“不确定阶段”（period of uncertainty ），所有关键成员（key players ）均必须审慎因应。参见“Text：Assistant Secretary Roth August 4onTaiwan Security Bill，”USIS Washington File，August 4，1999.「注尾」
在国会和媒体方面，则有两种不同立场的表态，一种认为李的声明反映台北对国际空间日益紧缩的急迫感，也是对克林顿“三不政策”之反应，对此他们表示可以理解；另一种看法则和行政部门较为接近，认为李登辉的发言对台海和平无助，加剧两岸紧张关系，使汪道涵访台被迫停止，并使美国与中国大陆关系雪上加霜，投下更多变量。不过，在李登辉提出“特殊国与国关系”之后，美方虽持续表明“一个中国”政策，间接表示不支持“特殊国与国关系”的立场。但美国一部分人士的谈话，对台湾国际地位与国家定位，有另一种的肯定方式，至少国家安全顾问伯杰已间接默认台湾是一个“国家实体”；参议员赫尔姆斯则和某些学者一样公开表明中华民国本就是一个主权国家。自从中华民国与美国断交以来，这是美国政府官员首度以此种方式表达对台湾作为主权国家的承认。
在台湾方面，美国行政部门希望台北能澄清、克制，不要破坏“一个中国”原则，并多考虑在做出重大决定之前，知会美方。但前助理国务卿帮办谢淑丽（Susan Shirk ）认为，两岸为“特殊的国与国关系”而出现紧张，但北京不能完全怪罪李个人（cannot blame itall on Lee Teng Hui as an individual），而不去了解他此一立场在台湾所获得的支持。「注释」冉亮：《华府传来的空谷足音》，《中国时报》1999年9月7日，第14版。「注尾」此说法也显示虽然美国不满意“特殊国与国关系”对美国、中国大陆、台湾三方关系造成的影响，但美国政府的观点中隐含美国对台湾政治制度影响决策过程的默许。「注释」美国在台协会理事主席卜睿哲指出，美国的立场是，台北不应对两岸谈判议题设限，但强调两岸“任何安排最终需获台湾人民所接受”（it is the Taiwan public ultimately must approvesuch arrangements ），见Richard Bush，“Taiwan：Yesterday，Today and Tomorrow ，”July 31，1999.此种说法在后来多次被美国在台协会台北办事处主任薄瑞光（Raymond F.Burghardt ）、美国总统克林顿、共和党总统候选人布什所强调。参见“U.S.PRC TaiwanRelations ，”Remarks by Director Raymond F.Burghardt to the 29th Sino AmericanConference on Contemporary China：“U.S.PRC Taiwan Relations in the year 2000，”Opening Ceremony ，Monday ，May 29，2000，Grand Hotel，Taipei ，Taiwan.See http://www.ait.org.tw/ait/BG/bg0012e.htm ：“Transcript：President Clintonon U.S.China Trade Relations （‘America has a profound stake in what happensin China，’）”（4670）USIS Washington File ，March 8，2000；Principled AmericanLeadership，2000GOP Platform，in http://www.gopconvention.com/platform/leadership.html.「注尾」
从美国政府处理两岸关系之相关因应中可以看出，美国总是以“摆荡式”的调整来处理对两岸的政策，在政策对任一方倾斜之后，再回摆到另一方，如两岸任一方产生不安全感，因而采取片面行动，两岸紧张升高时，美国就派遣特使前往两地，进行“预防式外交”，避免危机升高爆发冲突。美国对“特殊国与国关系”的处理方式，正明显表现此一特色。
四、台海政策传承：克林顿至布什「注释」本文中的布什总统指2001年开始执政的GeorgeW.Bush.「注尾」
基本上，美国一向希望台湾对两岸关系的重大政策方针或政策声明发表之前，能先与美国沟通、知会。台湾也希望美国能信守对台湾的安全承诺，恪遵维持两岸平衡的政策，使现状得以维持。美台双方只存在非官方关系，双方高层行政首长受限于《中美建交公报》，不能正式互访。加上台湾实力远不如美中两方，对美国任何可能偏向北京的政策均有高度的不安全感，这正是华府与台北双方互信危机的来源。
美国由最初“认知”“一个中国”的模糊说法，演变到承认中国大陆为代表中国之合法政府，迄今其内容已涵盖“三个公报”、“与台湾关系法”、“三不支持”、“三个支柱”，其重点在于美国肯定与中国大陆接触的重要性，但反对中国大陆对台使用武力。总的来说，美国此一政策核心并未有太大变化。然而，克林顿总统从上任之初与中国大陆近乎敌对的立场，转变到与中国大陆建立战略伙伴关系，加上他是第一位在中国大陆声称不支持台独、不支持“一中一台”或“两个中国”的美国总统，让台湾感受到相对的不安全感。
美国与中国对“一个中国”政策的诠释与意涵不尽相同，但美方不愿明白厘清而倾向模糊处理，对台湾“一个中国、各自表述”的立场也可以理解。然“三不政策”与“三个支柱”的出现，虽仅是重述美方过去立场，但至少显示美国逐步将其“一个中国”政策的内涵予以“去模糊化”，亦即渐次将什么不是“一个中国”列出来。对台湾而言，美国此举似有避免台湾跳脱出“一个中国”框架、偏离“一个中国”方向的意图，其目的在于避免台海局势的失控。
美方认为，“一个中国”政策是美国与中国大陆战略对话的基础，也提供解决台湾问题的稳定环境。「注释」Acting Secretary of State Peter Tarnoff ，“Building A New Consensuson China，”op.cit.「注尾」就美国而言，“一个中国”有如“圣典”，相信会带来台海和平，使相关三方同蒙其利，只要不卸下“一个中国”的标志，在“一个中国”之下“特殊的国与国关系”或“政府与政府关系”，都会有较大的运作空间。「注释」林正义：前引文。「注尾」
由此可见，美国、中国大陆、台湾三方关系之重心，自从“特殊的国与国关系”提出后，已出现结构性变化。原则上，美国的台海安全政策仍将维持“三报一法”中对台湾问题的立场——坚持台湾问题应由中国人自行解决，以及台湾问题应以和平方式解决。但在操作层面上，美国已由完全不介入两岸谈判转为积极鼓励双方进行对话消除紧张，对台湾的安全承诺也从原先的“战略模糊”（台湾关系法仅严重关切“台湾问题”的和平方式解决，但未承诺美国一定派兵介入），出现有条件防卫（台湾不独、大陆不武）或“战略清楚”的偏向。「注释」如美国前助理国防部长约瑟夫·奈（Joseph S.Nye ，Jr.）曾提出一项“交易”计划：由台湾声明不寻求独立，换取中国大陆不对台动武及不反对台湾在国际上谋取国际生存空间。见Joseph S.Jr.，“A Taiwan Deal ，”Washington Post ，March 8，1988，p.C3.美国部分官员与学者如李侃如、美国亚太助理国务卿陆士达，以及中国问题专家何汉理（Harry Harding ）等人亦主张两岸应尽快签定中程协议，以台湾承诺不独立换取中国大陆承诺不对台动武。由于1990年代美国与中国大陆关系的起伏，使部分学者认为战略模糊存在使两岸错误估算采取冒进举动的空间，建议采取战略明确的政策。美国学者奚德麟（DennisVan Vranken Hickey）认为，美国对台海安全的模糊政策，虽可能导致误算与错估（miscalculationand error ），但他主张美国应避免在台海政策上的剧烈转变，不能武断减少对台湾的军事支持，否则可能损及美国在盟邦间的信誉。见Dennis Van Vranken Hickey ，“The UnitesStates and CrossStrait Rivalry：Strategic Partnership and Strategic Ambiguity，”Occasional Paper，the Atlantic Council of the Unites States，May，1999.但是对于美国台海安全战略应如何明确，亦有两种看法。部分学者与国会议员认为，美国应明确承诺协助防卫台湾，如民主党众议员费奥马维加（Eni Faeomavaega ，美属萨摩亚）、民主党退休参议员西蒙（Paul Simon，伊利诺伊州）等均持此观点。然傅立民（Chas Freeman）、哈里逊（Salig Harrison）等则抱持另一观点，主张美国应明白表明绝不介入台海战事。本森（Brett V.Benson ）与牛铭实（Emerson M.S.Niou）教授将此类观点称为顺应主义者（accommodationist），认为他们主张以明确政策取代战略模糊，而方式有二：1）尝试以对中国大陆有利的方式界定台湾前途；2）以对中国大陆有利的方式，限制美国出兵防卫台湾的意愿。见Brett V.Benson and Emerson M.S.Niou，“Comprehending Strategic Ambiguity：US Policy Toward Taiwan Security ，”April ，2000，http://taiwansecurity.org/IS/ISNiou0400.html.「注尾」这个政策偏向也意味着台湾未来可能被迫放弃台独选项来换取自身安全。
布什在选举期间亦将克林顿之观点融入共和党大会之政纲当中。「注释」See “PrincipledAmerican Leadership ，”2000GOP Platform ，inhttp://www.gopconvention.com/platform/leadership.html.「注尾」布什的当选更让许多台湾民众对美国政府之对台政策抱持高度期望，布什总统就职初期，其若干对华政策之举措显示对中国大陆采取较为防范、强硬之态度，如坚决主张构建国家导弹防御系统，以及在中美撞机事件中的处理方式。2001年4月台美军售会议时，布什政府决定售予台湾基德级（Kidd）驱逐舰、柴油潜艇等武器，为近十年来金额最高之军售项目。布什并在接受媒体采访时表示愿意在台湾受到北京武力攻击时防卫台湾。「注释」“Text：Bush on ABCs ‘Good Morning America’，”Washington Post ，April 25，2001，http：//www.washingtonpost.com/wpsrv/onpolitics/transcripts/bushabctext042501.html.「注尾」此外，美国众议院在2001年4月24日以407比0票表决结果通过支持台湾以观察员身份加入世界卫生组织（WHO ）「注释」“House Passes Taiwan World Health OrganizationBill 407-0，”H.R.428，April 24，2001.「注尾」，让人觉得美国在走向倾向台湾的方向。
然而，值得注意的是，布什总统就职以来，均未曾提及修正“一个中国”政策。国务卿鲍威尔（Colin Powell）2001年1月17日在参议院听证会上接受质询时表示，美国一向承认（acknowledge ）只有“一个中国”，台湾是中国的一部分，两岸如何解决其观点上的歧见，将由双方政府决定，只要不使用武力即可，而且美国要求和平解决的方式，必须是两岸人民都可接受的（one acceptable to people on both sides of the Taiwan Strait ）。「注释」“Statement of Secretary of State Designate Colin L.Powell Prepared for theConfirmation Hearing of the U.S.Senate Committee on Foreign Relations ，”January17，2001.「注尾」如果美国认为台湾前途也必须让大陆人民有所参与的话，这对台湾可能将是另一警讯。
在大陆政策上，美方希望台北能延续既有政策，勿做出重大立场转变。为此，美国政府多次遣使来台沟通，表达美国政府仍维持“一个中国”政策。汉密尔顿访台时，即曾表示希望“扁政府”要谨言慎行，在两岸相关谈话及政策出炉前，可与美方商量，并在“就职演说”中回避统独议题，可参考李登辉曾提出“保障台海30年和平”的构想。「注释」《明日报》2000年3月28日，见http://www.ttimess.com.tw/2000/03/29/1/politics /200003280251.html.「注尾」
此外，美国更希望陈水扁的“就职演说”能为其当选后一贯态度，不要刺激大陆。为此，美国在台协会台北办事处处长薄瑞光曾数度密访陈水扁，说明美国的立场，并尝试在陈水扁“就职演说”的演讲稿撰写上施加影响力。「注释」《明日报》2000年5月13日，见http://www.ttimess.com.tw/2000/05/13/1/mainland_taiwan/200005130081.html.「注尾」陈水扁在“就职演说”中，保证在任期内“不会宣布独立、不会更改国号、不会推动两国论入宪、不会推动改变现状的统独公投，也没有废除国统纲领与国统会的问题”「注释」《中时电子报》2000年5月20日，见http://www.chinatimes.com.tw/moment/89052005.html.「注尾」的“四不一没有”，美国认为对改善两岸气氛有正面影响。简言之，美国对“扁政府”仍怀有期待，希望其大陆政策不要跳脱美国对台海政策之架构。然而事实上，以后的发展却让华府频感意外。
美国行政部门多次表示，中国大陆若动武，美国肯定会有所反应。「注释」发表过此一宣示的包括国务院发言人鲁宾、助理国务卿陆士达、谢淑丽，其中陆士达更曾两度做此类发言。「注尾」但是美国政府评估中国大陆武力犯台极为困难。「注释」国务院发言人福利（James B.Foley）在国务院每日例行记者会上发言，见“Transcript：State DepartmentNoon Briefing ，March 28，2000，”USIS Washington file，March 28，2000.「注尾」美国仅会密切注视情势发展，不致因而调整在亚太驻军。「注释」“State DepartmentBriefing，”op.cit.「注尾」故美国宁采取模糊策略，避免对任何一方推波助澜，也反对通过“台湾安全加强法”及立即提供台湾宙斯盾级（Aegis ）驱逐舰等防卫性武器。美国清楚表明，没有美国的支持及中国大陆的善意，台湾光靠采购武器不足以维持安全。克林顿更主张应避免以北京对台威胁作为孤立中国大陆的借口。「注释」“Remarks by the President，”op.cit.「注尾」
美国官方也表明反对台湾独立的立场，一再重申“一个中国”政策。不过，对于“一个中国”内涵的解读，美方显然比中国大陆更有弹性与空间，美方也支持台湾以富有创意的方法对“一个中国”下定义「注释」“Political Change on Taiwan and Implications forUnited States Policy，”Remarks by the Chairman of the Board and Managing Director，American Institute in Taiwan，Richard C.Bush，at the Shorenstein Forum for AsiaPacific Studies ，Stanford University，May 24，2000.「注尾」，部分国会议员更要求美国政府应承认“一个中国”下有两个华人国家的事实。「注释」同上。「注尾」克林顿总统卸任前，美国政府对台海两岸政策的立场仍是在坚守“大陆不动武，台湾不独立”的重点，密切关注与监测两岸军力平衡，避免两岸因误解而爆发冲突。
五、美国学界之意见
2000年2月21日大陆国台办发表《一个中国原则与台湾问题白皮书》，正好是美国副国务卿塔尔伯特访问北京结束返美之后，因此，美国学界对中国大陆此举纷纷撰文表达意见。尼克松中心中国研究部主任蓝普顿（David Lampton ）等学者指出，中国大陆推出白皮书的目的，系企图影响台湾选举，吓阻美国参院通过《台湾安全加强法》，迫使台北接受北京条件，进行政治谈判「注释」See in David Lampton，“China s White Paper is Counterproductive，”Nixon Center Reality Check，February 28and Stephan J.Yates ，“China s TaiwanWhite Paper Power Play，”The Heritage Foundation Executive Memorandum，February29，2000.「注尾」。这些学者认为，中国大陆此举增加台湾忧虑，虽可防独，但无法促统。因此，包括前国防部长温伯格（Casper Winberger）在内的部分学者建议美国政府必须对北京的威胁做出“明确、立即、毫不含糊的反应”「注释」《中央日報》2000年3月3日，第10版。「注尾」，美国对北京不应再姑息与奢望。「注释」Michael Ladeen，“China Awakesand Threatens ，”National Review ：NR Wire，March 10，2000，see inwww.nationalreview.com/comment/comment031000a.html.「注尾」
若干学者对克林顿政府对中国大陆的现行政策也提出质疑，如传统基金会亚洲研究中心资深政策分析家叶望辉（Stephen Yates ）即表示，“白皮书”是克林顿政府错误的“一个中国”政策所导致。他主张回归美国利益，重申里根对台六大保证，加强台湾安全，停止使用“一个中国”口号。「注释」Stephan J.Yates，op.cit.「注尾」美国传统基金会之《旗帜周刊》（Weekly Standard ）专栏作家特尔（David Tell）更对美国政府的“接触”政策提出质疑，认为其威胁台湾安全，应以通过“台湾安全加强法”与否决给予中国大陆永久正常贸易关系为起点，改变“接触”政策。「注释」David Tell，“Engagement ThreatensTaiwan，”Weekly Standard ，Vol.5，No.25，March 13，2000，see inhttp://www.weeklystandard.com/magazine/mag_5_25_00/arch_toc_5_25_00.html.「注尾」
但是相反意见的学者则认为，面对中国大陆的威胁，给再多武器也不能保证台湾绝对安全，问题不能靠军事解决。不赞成美国因为中国大陆发表“白皮书”就同意出售宙斯盾级军舰给台湾，或通过“台湾安全加强法”。他们坚持中国大陆必须和平解决台海争议以维持两岸军力平衡，并根据这些原则考量对台军售。「注释」持此意见者包括美国企业研究所研究员林霨（Arthur Waldron）、李洁明。见《中国时报》2000年3月3日，第14版，以及海军分析中心负责人前海军中将麦德伟（Adm.Michael McDevitt ）、乔治华盛顿大学中国问题专家沈大伟、大西洋理事会执行副总裁文厚（Alfred Wilheim，Jr.）等，见《中国时报》2000年3月12日，第14版。「注尾」
这些争议的焦点在于对两岸爆发军事冲突可能性的判断（尤其是对大陆使用武力的能力与意图的判断），以及对美国与中国大陆“接触政策”的评估，后者多半认为中国大陆对台湾进行一场成功的传统武力攻击能力不足，应对中国大陆继续接触，促其温和转型；「注释」持此意见者包括沈大伟，见《中央日报》2000年3月7日，第3版，以及兰德公司中国问题专家波拉克（Jonathan Pollack），见International Herald and Tribune，March 8，2000，p.1，4.沈大伟指出，“台湾吸收美国武器的能力有限”。「注尾」前者则认为中国大陆即使能力不足，然从其对外用兵的历史来看，中国也可能有动武的意图。另一方面，他们强调台湾的防卫能力不如想象中坚强，美国必须展现决心来吓阻中国大陆。斯坦福大学亚太研究中心资深研究员奥克森伯格（Michael Oksenberg ）更明确指出，美国真正担心的是，一旦台海发生战争，美国不免介入其中，而其导火线可能是中国大陆错估美国协防台湾的决心，或台湾高估美国的支持「注释」《中国时报》2000年3月12日，第21版。「注尾」。
因此，几乎所有美国智库学者均支持两岸进行对话或谈判，以和平方式解决歧见。如中国问题专家傅立民表示，若美国无法说服两岸重新谈判，战争迟早会发生，美国即将遭到严峻选择与挑战，使其现行“中国政策”走入死胡同。「注释」联合新闻网，2000年2月29日，见www.udnnews.com.tw.「注尾」而且，美国宾西法尼亚大学历史系教授林霨严肃指出，两岸谈判必须真正对彼此歧见进行讨论。「注释」《中央日报》2000年3月3日，第10版。「注尾」大西洋理事会执行副总裁文厚（Alfred Wilheim，Jr.）更认为，两岸应掌握新的契机进行对谈，“建立起一个合理的架构或机制来维持双方关系，但对最终的解决仍无须决定。”「注释」《中国时报》2000年3月12日，第14版。「注尾」
为了解台湾“新政府”与中国大陆的政策取向，由美国前任官员洛德、包道格（DouglasPaal）组成的美国外交关系全国委员会代表团于2000年4月下旬抵台海两岸访问，由于中国大陆宣称对台湾“新政府”采取“听其言、观其行”的态度，洛德呼吁中国大陆不要对陈的“就职演说”期待太高，不能寄望一场演讲就能解决所有问题。「注释」《罗德呼吁中共不要对陈水扁的就职演说寄望太高》，《明日报》2000年4月26日，www.ttimes.com.tw/2000/04/26/1/politics/2000042507.html.「注尾」显然，由于两岸关系的僵持以及爆发冲突的可能性，美国智库亟欲透过“第二管道”（track two ）传达美国对两岸和平的关切，希望两岸自制，发挥预防性外交（preventivediplomacy ）的功能。但洛德和包道格均重申两岸问题最终要靠双方自行对话解决的立场。「注释」《明日报》2000年4月26日。「注尾」
但美国国会研究处国家安全政策专家简淑贤（Shirly Kan）却质疑“第二管道”所能发挥的功效，其理由是美国国会无法要求这些以私人身份奔走两岸的人前往作证，并发挥监督作用。「注释」联合新闻网，2000年4月5日，见www.udnnews.com.tw.「注尾」这些都显示出美国学界希望两岸谈判能及早进行，希望为两岸谈判的时机、方式提出能为双方接受的方案。「注释」如兰德公司亚太政策中心主任史文（Michael Swain ）指出，美国不会逼迫台湾在任何时间表的架构下进行谈判，也不预期台湾会在任何特定时间点上与北京谈判，但希望愈快愈好。见《联合报》2000年3月21日，第14版。「注尾」但是对于谈判的前景，则鲜有美国学者看好。「注释」如布鲁金斯学会东亚政策中心主任季北慈（Bates Gill）所说，台湾“大选”后，两岸关系紧张将短暂缓和，但长期而言，由于台湾民主化和大陆面临的内外挑战，两岸问题理性解决并不乐观。见《联合报》2000年3月18日，第2版。「注尾」因为多位学者均认为“一个中国”原则是两岸重启对话与谈判的关键。沈大伟指出，美国应寻求与陈水扁合作，鼓励陈向大陆表态，及早在“一个中国”的架构下恢复两岸对话，如果两岸要化解歧见，需先完成三件事：（1）扁政府必须明确保持“一个中国”的原则；（2）中国大陆必须展开政治民主化，让统一的条件更具吸引力；（3）美国需审慎适切对台军售，维持台湾足够的防御能力，但不致引发武器竞赛。「注释」《联合报》2000年3月20日，第11版。「注尾」
在改善两岸关系的具体措施上，美国战略与国际问题研究中心（Center for Strategicand International Studies ）资深副总裁坎贝尔（Kurt Campbell ）建议台湾可以美国处理中国大陆问题的手腕当参考，运用民主政治或官僚体制中的制衡机制做搭配，藉此缓和两岸危机。「注释」《坎贝尔：台海前景，高度不确定》，《中国时报》2000年6月15日，第3版。「注尾」马若孟（Ramon Myers ）甚至提出解决两岸问题的最佳选择是建立“由两岸共享主权的大中华邦联”。「注释」《马若孟指邦联为克服两岸僵局唯一解决途径》，《明日报》2000年4月27日，www.ttimes.com.tw/2000/04/27/1/mainland_taiwan/200004270228.html.另见Linda Chao and Ramon H.Myers ，“The Divided China Problem ：Conflict Avoidanceand Resolution，”Essays in Public Policy ，Hoover Institution ，June 2000.「注尾」
美国行政部门对两岸关系较关注的议题是两岸军事冲突爆发的可能性，学界关心的是如何透过谈判，和平解决歧见。然而，解决两岸歧见的重要关键之一，可能是美国要在两岸关系中扮演何种角色，这牵涉到美国如何看待中美关系，亦即究竟是要对北京采取“接触”或是“遏制”的政策。美国各界在这方面的态度极为两极化，惟主流意见主张最理想的对中国大陆政策是切合实际地与中国大陆交往，增加互信，鼓励中国大陆融入国际体系与朝民主化迈进，必要时准备以外交和军事手段处理中国大陆实力增强所导致后果。「注释」此即兰德公司在2000年夏季号《兰德评论》建议美国下届总统的“中国政策”能采取混合“遏制”与“接触”特色的“遏制-接触”（congagement ）新战略，见RAND Review ，Summer 2000，www.rand.org/publications/RRR/rrr.7.00/foreign.html.「注尾」
基本上，美国的“一中”政策已定，任何一党执政都不致造成对北京政策的大幅更张。布什上任后，并未放弃与中国之交往，他支持中国加入世贸组织，也要求北京改善人权与停止扩散导弹科技。双方在台湾问题上的摩擦并未消失，他上任之初，即与中国大陆在国家导弹防御系统、撞机、对台军售、国防战略检讨等方面时有龃龉。因此，美国对台海两岸政策仍将会在“三报一法”、“三不支持”、“三大支柱”架构下，继续鼓励台湾与大陆进行对话，和平解决歧见。
六、从模糊到聚焦：弯曲之路
从过去美国、中国大陆和台湾的三方互动来看，美国希望台湾对两岸关系之政策与发言出炉前，能事先知会美国，与美国沟通，勿做惊人之举（no surprises），让美国被动地响应。近期台北对于大陆政策有诸多意见，共识尚难建立。在野党对“政府”迟迟未召开国统会，陈水扁未表态是否担任国统会主委，反而另外成立跨党派小组作为大陆政策之决策参考机构一事，也存在若干争论。由于台北对大陆政策共识尚未建立，美国对台湾政情无法正确掌握，其两岸政策亦无法明朗，甚至可能对台湾失去信心，重新向中国大陆寻求合作，以使台湾回到“一个中国”立场，以稳定三方关系架构。
就美国而言，由于民主、共和两党在国会席次差距的缩小「注释」参议院共和与民主两党各当选50人，加上副总统切尼，则共和党仅多一人；众议院共和党为220人，民主党为210人，双方差距小幅减少，其余为独立人士。「注尾」，未来美国府会的政策拉锯可能增加，当美国和台湾都正在为自身政治难题挣扎之际，双方关系未来会受到何种影响，尚难断言。台北在国际政治上脆弱性相当高，因此，台北领导人应首先回归制度面，以政治智慧凝聚社会共识，解决纷争，并应及早建立政策协调机制，包括行政部门与立法机构之间的纵向协调机制，广泛吸纳学界与社会意见，策定务实之政策方针。不可再挑起两岸紧张，更不可依赖如李登辉原教旨之民粹行径，庶几始可有效维护台湾2240万人民之福祉。「注释」Thomas B.Lee ，“New Challenges for the New President：Settling the Unsettled Taiwan StraitIssues”，Tamkang Journal of International Affairs ，Vol.5.，No.1，Fall ，2000，p.8.「注尾」
布什足足以两年多的时间在追寻一个可行的两岸政策。他在2001年上任开始，即冲撞与北京的关系，结果是此路不通。及后华府始知美国今日在国际上有太多事项需要北京的助力，一味奉行约翰·韦恩（John Wynn ）式的牛仔作风，不但解决不了国际争端，反会带来无止境的后遗症。「注释」李本京：《钢索上的舞蹈者：布什两面手法之两面政策》，载胡春惠主编：《东北亚发展的回顾与展望》，台北·正中书局，2003年版，第139页。「注尾」在此认知下，布什终于了解到双方合作是美国别无选择的途径。尽管他的反共理念不会改变，然而在现实利害的考验下，与北京“面和”是当今之必需。也就在这样的一个心态下，布什对北京又像克林顿一样“好友”（Buddy Buddy ）起来。也正由于他的对北京政策有变「注释」盖瑞特（Banning Garrett ）：《布什的中国政策变了》，《联合报》2003年6月4日，A13.「注尾」，台北方面因缺少安全感焦虑乃油然而生「注释」邵宗海：《美中台三角关系出现倾斜》，《联合报》2003年6月3日，A15.「注尾」。
陈水扁自2000年上任后，即准备2004年之“选举”，于是在华府与台北关系方面，急思有所突破以提高其支持率。其在2003年深秋之过境美国，就是这样的一次安排。在台协会理事主席夏馨（Teresa Sheehen）的热烈欢迎，更令陈水扁得意十分。同年11月，陈水扁更提出公投、制宪等令北京非常反感的难题，「注释」《联合报》2003年11月30日，A1页。「注尾」虽然泛蓝阵营的立委最后破了民进党版的公投法之功，然而陈水扁之执意硬干下去，多少令华府有些感冒。对布什政府而言，陈水扁在军售问题上对美百依百顺，实在是个模范生（role model）。「注释」吕昭隆：《购潜舰，反潜机：美国大开狮口》，《中国时报》2003年5月8日，第1版。「注尾」然而他的某些选举语言，却令华府看不过去。这是因为陈水扁的姿态愈高，中国大陆对华府之压力当然也就愈为强大，到了此时，华府始有所觉醒，也才了解到陈水扁的选举语言终是一个麻烦的语言。
为了拼“选举”，陈水扁搏命演出，老布什的外交顾问斯考克罗夫特公开认为陈水扁是在对北京“挑衅”。「注释」林宝庆：《史考克罗：建设两岸之协调办事处》，《联合报》2003年11月9日，A14.「注尾」在北京持续压力下，华府是否仍放任陈水扁继续在钢索上跳土风舞？一般美国朝野多认为美中两国的关系应当融洽，不应任由陈水扁从中破坏，问题在华府有何妙计可以对陈水扁有所节制。「注释」David Lampton ，“The Stealth Normalizationof U.S.China Relations ，”The National Interest ，Fall ，2003，p.48.「注尾」事实上陈水扁的算计非常清楚，他利用“防御性公投”（preventive referendum ）来达到公投的目标。华府挨了这一记闷棍，尚未醒过来，不过也终须有所表示。目前陈水扁在测试美国容忍的底线。对美国而言这是底线（bottom line ），然而对北京而言，这可能已经到了红线（red line）。面对如此一个复杂又敏感的局面，美国的最终决策（final decision）究竟在哪里？
在桌面上，美国的两岸政策基石是模糊（ambiguity ），也觉得“中美合作是必须的”。问题是双方要精诚合作却是“极其艰难的”。「注释」蓝普顿：《同床异梦》（Same Bed DifferentDreams：Managing U.S.China Relations ，1989-2001），许秋枫译，香港·中文大学出版，2003版，第477页。「注尾」在如此一个矛盾的思维中，美国一直认为不清不楚的政策是上策。然而这三年的台北政治令华府相当无奈，陈水扁为了在2004年“大选”中胜利，不计任何代价冲撞了两岸的敏感神经。美国开始有所觉醒，也认识到模糊政策已经不能有效地维持台海安定。然而这一张华府的神主牌，也不能就此抛弃，因是之故，华府在两岸三方关系中一直在找寻一个解决方案。
事实上，模糊政策给予民进党较多的想象空间，有可能在相当程度上已予民进党以机会来从事激进的手段以挑衅两岸的关系。在朝鲜半岛、伊拉克、反恐三大问题仍如乌云盖顶般压向美国之际，为求解决之道，华府不得不与北京打交道。在这样一个大的国际环境中，美国不愿看到台海有任何烽火迹象，是以美国势必对北京强大压力有所反应，以维持双方在国际社会中所需要之合作精神。因此华府在对台政策上，可能在未来给台北以许多“面子”，而让北京得到更多的“里子”。假如这一假设可以成立，那么台北愈走偏峰、激进，则美国对大陆的让步也将等级增加。就长期以观，这种趋势对台北是不利的。然而陈水扁“政府”却不见此一浅显道理。换句话说，美国的制衡力量是有限的，而陈水扁的激进手段却是无穷的。
在两岸的争执进入白热化时，也就是双方摊牌的时候。美国的模糊政策，反倒令致台海局势更为紧张。尤其台湾的选举特别多，每当选举来到，各党均有极大之动作，例如泛蓝及泛绿这次为了2004年3月“大选”而通过公投法，这在三年前是不可能的天方夜谭，而今却是瓜熟蒂落。是以在未来各种选举时的政治性策略一定令北京反对，当然也会令华府不安。「注释」《美：台湾修宪不需涉主权》，《联合报》2003年12月2日，第A1版。按此文节略香港凤凰电台访问白宫某不具名之资深官员谈话实录。「注尾」在如此一个政治生态中，美国的两岸政策可能有所修正，眼见模糊政策带来无解的问题，未来美国的两岸政策将较为清楚。唯有一个带有聚焦的政策，才能带来台海的和平。简略而言，美国有可能在未来正式宣布“反对”台独，事实上这一词句显然与“不支持”台独有别。
就一般而言，“不支持”是不参与“台独”行动，而反对则是反对此一“台独”行动，其意思与效果均是截然不同。对民进党而言，台独是其神主牌，不达到此目的，绝不罢休。问题是在美国“反对”下，台独份子于现实考验下还有能力真的搞台独吗？事实上，台独人士一致反对美国用“反对”台独一词，对于“不支持”台独一词则是虽不满意，但可接受。假设美国此后正式以“反对”代替“不支持”，则代表美国两岸政策有新的基石，也找到了新的聚焦。包润石在2003年12月2日宣布了“反对”（oppose）任何台独公投，事实上已清楚地说明了美国在这一问题上之新的诠释。「注释」张宗智：《美国反对台独公投》，《联合报》2003年12月3日，A1.「注尾」
事实上，这一突然而来的“公投”问题确实是民进党处心积虑的一个伎俩，然而却使台北与美国之间的关系有了一丝紧张的气息。在邱义仁倡导下的“峰火外交”不但未见外交，却只看到了峰火。台美关系面临考验，陈水扁束手无策，充份暴露出这个只会搞选举的政党，在“外交”工作上却交了白卷。
有鉴于陈水扁的执意要“公投”，美国的布什总统在与温家宝总理会面时，态度十分坚定地反对台海任何一方改变现状，其后美国多位政治人物均对“公投”抱持保留的态度。「注释」《布温会谈，美政坛批评声几近静默》，《联合报》2004年1月5日，A-13.「注尾」美国国务院在之后，又由副发言人厄立再对此项“公投”发表异议，声称“不知这项公投是要做什么？”「注释」张宗智：《厄立重申美反对台湾片面行动》，《联合报》2004年1月14日，A-13.「注尾」目前在乔治华盛顿大学担任国际关系学院院长的中国问题专家何汉理（Harry Harding ）就简单明了地指出，这一“公投”带来的问题在“未来会不会出现一个个的‘公投’……然后公投决定台湾独立。”「注释」孙扬明：《何汉理：公投问题在台独脉络》，《联合报》2004年1月12日，A-13.「注尾」
在美方颇有微词之际，陈水扁仍在2004年1月16日公布了“公投”题目。美国副国务卿阿米蒂奇则不客气地质疑陈水扁执意如此的动机为何。「注释」张宗智：《阿米塔吉：台公投动机令人质疑》，《联合报》2004年1月31日。「注尾」此外，法国总统希拉克也表示反对陈水扁的“公投”行动。然而这些国际上的发展，均阻挡不了陈水扁的“公投”决心，而台湾“行政院”也在2004年2月5日通过了“公投”议题，如弓已举，箭上弦。3月20日的公投将如期举行，我们要观察的是“公投”之后，台湾向何处去的问题。
陈水扁的独夫行为，撕裂了本已十分脆弱的台湾社会，更将台湾的国际空间压缩再压缩，他与李登辉联手将台湾推向一个不确定的未来。两岸间关系再次紧张，台湾人民在此类政客的强暴下应该有所觉醒，也应有所回应，以维护一己之自由，维持两岸之和平。
李本京：台湾淡江大学美国研究所教授